VI SA/Wa 976/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w G. z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] w zakresie postanowień zawartych w § 1 ust. 3, 4, 5, 6, 7oraz § 2 i § 3 Zaskarżoną uchwałą z [...] lipca 1993 r. nr [...], zmienioną uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r. [...] (dalej: Uchwała) Rada Gminy w [...] (dalej: Rada) działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 z późn. zm.), dalej: "u.w.t.", oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej: "u.s.g.", ustaliła zasady usytuowania na terenie Gminy w [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W uchwale tej w § 1 zapisano m.in, że: - Miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 m od przedszkola, szkoły podstawowej, obiektów opiekuńczo-wychowawczych, kościołów, kaplic, punktów katechetycznych i cmentarzy (§ 1 ust. 1). - Punkty sprzedaży napojów alkoholowych z wyjątkiem piwa i napojów alkoholowych do 4,5% przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być usytuowane tylko w sklepach monopolowych, a powierzchnia sklepu (sali sprzedaży) nie może być mniejsza niż 20 m2 (§ 1 ust. 3). - Miejsca sprzedaży wyłącznie napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być sytuowane w lokalach użytkowanych o powierzchni przeznaczonej do sprzedaży nie mniejszej niż 20 m2 i nieużytkowanych w jednej części jako pomieszczenia mieszkalne z tym samym wejściem/wyjściem (§ 1 ust. 4). - Punkty sprzedaży napojów alkoholowych mogą być sytuowane w budynkach trwale związanych z gruntem (§ 1 ust. 5). - Miejsce sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia tylko na miejscu mogą być sytuowane wyłącznie w placówkach istniejących bądź planowanych jako (§ 1 ust. 6): pijalnie piwa, bary piwne, piwiarnie dla sprzedaży piwa (lit. a), kawiarnie, cukiernie – dla sprzedaży piwa, win, likierów, koktajli, winiaków, rumów i koniaków (lit. b), bary z wyłączeniem barów mlecznych i szybkiej obsługi, restauracje, gospody, zajazdy, motele – dla sprzedaży wszystkich napojów alkoholowych (lit. c). - Punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu muszą odpowiadać wymogom sanitarnym i mieć zgodę sanepidu (§ 1 ust. 7). Jednocześnie w myśl § 2 powyższej Uchwały zasady usytuowania określone w § 1 nie dotyczą miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży, w których prowadzona była sprzedaż przez okres dłuższy niż 8 lat przed dniem wejścia w życie tej uchwały. Ponadto zgodnie z § 3 Uchwały zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających więcej niż 4,5% alkoholu na imprezach organizowanych na wolnym powietrzu mogą być wykonywane przez podmioty gospodarcze posiadające już odpowiednie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w innym miejscu niż wymienionym w podstawowym zezwoleniu. Z powyższymi zapisami Uchwały nie zgodził się Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: Prokurator), który zaskarżył ten akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opierając się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1994 r., Nr 19, poz. 70 z późn. zm.) w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 13 § 1 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Zarzucił temu aktowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisów Preambuły oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 2 i 4 oraz art. 96 ust. 1 u.w.t. polegające na: 1) szczegółowym ustaleniu w § 1 ust. 3, 4, 5 i 6 Uchwały rodzajów lokali, w których odbywać się może sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych; 2) wprowadzenie w § 1 ust. 7 Uchwały rozwiązania, zgodnie z którym punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu muszą odpowiadać wymogom sanitarnym i mieć zgodę sanepidu; 3) sprzecznym z założeniami u.w.t. przyjęciu w § 2 Uchwały, że zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w odniesieniu do obiektów określonych w § 1 Uchwały nie dotyczą miejsc sprzedaży, w których prowadzona była sprzedaż przez okres dłuższy niż 8 lat przed dniem wejścia w życie Uchwały; 4) sprzecznym z założeniami u.w.t. przyjęciu w § 3 Uchwały, że zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających więcej niż 4,5% alkoholu na imprezach organizowanych na wolnym powietrzu, mogą być wykonywane przez podmioty gospodarcze posiadające już odpowiednie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w innym miejscu niż wymienionym w podstawowym zezwoleniu. Mając na uwadze wskazane naruszenie przepisów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3, 4, 5, 6, 7 oraz § 2 i § 3 zaskarżonej Uchwały, jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. jest aktem o charakterze wykonawczym i jej postanowienia nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach. Zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora, kompetencje rady gminy wynikające z art. 12 ust. 2 u.w.t. ograniczają się do ustalenia zasad rozmieszczenia w terenie miejsc sprzedaży i podawania alkoholu i nie obejmują doprecyzowania lub zmiany określonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Tym samym zdaniem Prokuratora rada gminy nie może określać sytuacji, w których może być prowadzona sprzedaż bądź spożycie napojów alkoholowych. W opinii Prokuratora uchwała rady gminy nie może też określać rodzajów lokali, w których możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Ponadto Prokurator stwierdził, że wyjątki przewidziane w § 2 i § 3 Uchwały dopuszczają możliwość sprzedaży napojów alkoholowych w pasie ochronnym wokół obiektów chronionych, co jest nie do pogodzenia z obowiązkiem ograniczania dostępności alkoholu i wyeliminowania miejsc chronionych z bezpośredniego sąsiedztwa miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1467 z późn. zm.), art. 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zaznaczyć, iż Prokurator wniósł skargę na uchwalę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy o prokuraturze. Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. Ponadto Prokurator może wnieść skargę na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przechodząc do sądowej kontroli uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1993 r., w zaskarżonej części tj.: § 1 ust. 3, 4, 5, 6, 7, § 2 oraz § 3 stwierdzić należy, że w tej części została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, bowiem powołana podstawa prawna - art. 12 ust. 2 u.w.t. w kontekście przepisu art. 40 ust. 1 u.s.g. nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez tę Radę norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego. Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać wyraźnie z odrębnych ustaw, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej. Rozwinięciem tej zasady jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 2 u.w.t., jest tego rodzaju aktem, o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Jak już wskazano, zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Upoważnienie ustawowe dla Rady Gminy w zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz miejsc podawania napojów alkoholowych zawiera art. 12 ust. 2 u.w.t. Stosownie do tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio - na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z brzmienia art. 12 ust. 2 u.w.t. wynika, iż kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 354/13, Lex nr 1343396). Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów, ani tym bardziej warunków budowy takich punktów, czy też określenia wymogów sanitarnych, jakie powinny spełniać (vide: wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 549/10, Lex nr 707361 i z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 16/14, opubl. Lex nr 1525612; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt III SA/GI 353/13, opubl. Orzecznia.nsa.gov.pl). Uchwalenie przez Radę Gminy uregulowań w powyższym zakresie nie znajduje podstawy prawnej w przedmiotowej delegacji ustawowej, ani też w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zarówno ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności jej art. 12 ani też przepisy określające warunki sanitarno-epidemiologiczne punktów handlowych czy też prawa budowlanego, nie zawierają upoważnienia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W świetle powyższego za uzasadnione należy uznać zarzuty Prokuratora kierowane pod adresem § 1 ust. 3, 4, 5 i 7 zaskarżonej Uchwały, w których organ uregulował wymogi sanitarno-higieniczne oraz budowlane, jakie powinny spełniać punkty sprzedaży napojów alkoholowych. Wskazane przepisy, jako podjęte bez podstawy prawnej, istotnie naruszają obowiązujące prawo, co uzasadniało konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Natomiast co do § 1 ust. 6 kwestionowanego aktu, Rada Gminy określiła w nim miejsca, w których mogą być sprzedawane odpowiednie rodzaje alkoholu. Regulacja ta nie mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 12 ust. 2 u.w.t. Przepis art. 96 ust. 1 u.w.t. nie mógł być podstawą do wprowadzenia takiej regulacji, albowiem został dodany przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 60, poz. 610) czyli nie obowiązywał w dacie podejmowania uchwały. Ponadto jego zakres odnosi się jedynie do sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu i ma zastosowanie to unormowanie przy wydawaniu zezwoleń. Przepis art. 12 ust. 2 u.w.t. nie daje zaś radzie kompetencji do uzupełniania lub zmiany określonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Z kolei odnosząc się do uregulowania § 2 Uchwały, należy zauważyć, że powoduje on wyłączenie zasad sytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych określonych w § 1 uchwały w odniesieniu do punktów sprzedaży prowadzonych przez okres dłuższy niż 8 lat. Powoduje ten zapis przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. Ponadto prowadziłby do uprzywilejowania tych przedsiębiorców, którzy już prowadzą punkty spełniające opisywane kryteria. Naruszałoby to zasadę swobody działalności gospodarczej sformułowaną w art. 20 i 22 Konstytucji RP. Odnosząc się do kwestionowanego § 3 Uchwały, to także został wprowadzony z naruszeniem upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. Odnosi się do pewnej kategorii podmiotów, które mogą wykonywać zezwolenia w tym zapisie określone. Nie mieści się taka regulacja w powołanym upoważnieniu ustawowym. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie z art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Gminy w zaskarżonej części tj.: § 1 ust. 3, 4, 5, 6, 7, § 2 i § 4.