VI SAB/Wa 13/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie przeprowadzenia samokontroli i wydania decyzji uchylającej decyzję ustalającą warunki dostępu do sieci telekomunikacyjnej postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. P. Sp. z o.o. wniosła do Sądu Okręgowego w W. Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów za pośrednictwem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], ustalającej warunki dostępu do sieci telekomunikacyjnej w zakresie połączenia sieci oraz zasad rozliczeń pomiędzy C. SA i P. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. P. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa UKE (wpływ dnia [...] kwietnia 2010 r.) skargę na bezczynność Prezesa UKE w zakresie przeprowadzenia samokontroli i wydania decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi P. Sp. z o.o. wskazała, że na podstawie art. 47959 § 1 § 2 kpc Prezes UKE jest zobowiązany do przekazania akt wraz z odwołaniem do Sądu niezwłocznie, a w przypadku nieprzekazania niezwłocznie odwołania, do dokonania samokontroli. Natomiast w wyniku przeprowadzenia tejże samokontroli Prezes UKE jest zobowiązany uchylić albo zmienić swoją decyzję zgodnie z żądaniem skarżącej, zawartym w odwołaniu od decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł na podstawie przepisu art. 58 pkt 6 p.p.s.a. o odrzucenie skargi w całości z uwagi na jej niedopuszczalność, ewentualnie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność, na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Prezes UKE podniósł, że skarga na bezczynność złożona przez P. Sp. z o.o. jest w tym stanie prawnym niedopuszczalna z uwagi na treść art. 52 § 1 § 2 i § 4 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 58 pkt 6 p.p.s.a. "sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne". Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn wystąpi w szczególności, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie P. Sp. z o.o. nie dokonała żadnej ze wskazanych czynności, w szczególności nie wniosła zażalenia do organu wyższego stopnia bądź nie wezwała Prezesa UKE przed wniesieniem skargi do WSA do usunięcia występującego w jej ocenie, naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 58 pkt 6 p.p.s.a. skarga, w ocenie Prezesa UKE podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Niezależnie od powyższego w świetle art. 47959 § 2 k.p.c. ma uprawnienie do przeprowadzenia samokontroli. Nie jest to zaś jego obowiązek. Jeżeli zatem Prezes UKE, uzna odwołanie o decyzji za niezasadne, jak uczynił to w niniejszej sprawie – nie dokonuje samokontroli. Chybione jest zatem twierdzenie spółki, że Prezes UKE pozostaje w bezczynności w przedmiocie przeprowadzenia samokontroli zaskarżonej przez spółkę decyzji. Poza tym całkowicie niezrozumiałe pozostaje stanowisko skarżącej o rzekomym domniemaniu nastąpienia trybu samokontroli. Podstawowe znaczenie ma fakt, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. Prezes UKE przekazał odwołanie skarżącej do Sądu Okręgowego w W. Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zatem w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności Prezesa UKE przy przeprowadzeniu samokontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne w ramach określonych ww. przepisem, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4, 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. Dz. U. Nr 153, poz. 1270, na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Do właściwości sądów administracyjnych, co dodatkowo tylko należy podnieść należą również sprawy, w których ustawy szczególne przewidują taką kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz spory o właściwość i spory kompetencyjne (art. 4 p.p.s.a.). W związku z przedmiotem rozpoznawanej skargi szczególnego odniesienia wymaga kwestia kognicji sądu administracyjnego objętej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że przepis ten nie wiąże właściwości sądów administracyjnych z jakąkolwiek bezczynnością organu administracyjnego a jedynie z bezczynnością organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., które to przepisy właściwością sądu administracyjnego obejmują skargi na akty z zakresu administracji publicznej tj. decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że określone w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skargi na bezczynność organów przysługują wyłącznie w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne oraz w sprawach, w których mogą być podejmowane inne akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Skarga na bezczynność organu jest zatem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej, co oznacza, że zaskarżenie bezczynności skargą, o której mowa w powołanym przepisie, jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień lub innych aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a i 5-7 p.p.s.a. Takie stanowisko prezentowane jest w utrwalonym w tym względzie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 496/08, postanowienie NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1498/08, powoływana przez stronę uchwała NSA z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I GPS 6/09). Przedmiotem skargi jest jednak bezczynność organu w zakresie przeprowadzenia samokontroli i wydania przez Prezesa UKE decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Objęte skargą żądanie dokonania samokontroli strona wiąże z nieprzekazaniem do Sądu odwołania zgodnie z art. 47959 k.p.c. uznając, że skoro odwołanie nie zostało przekazane niezwłocznie to obowiązkiem organu jest wydanie w trybie samokontroli decyzji, o której mowa w art. 47959 § 2 k.p.c. Przyjmując taki kierunek wykładni powołanego przepisu oraz rozumienie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. strona odwołuje się do uzasadnienia uchwały NSA z dnia 23 lutego 2010 r., II GPS 6/09, w którym wyrażono pogląd, że w razie bezczynności organu polegającej na nieprzekazaniu odwołania do Sądu powstaje obowiązek dokonania samokontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji czyli wydania nowej decyzji w tej sprawie a niewykonanie tego alternatywnego obowiązku daje stronie prawo do skargi na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej. Podnieść jednak należy, że przedmiotem uchwały było rozstrzygnięcie wątpliwości, czy przekazanie odwołania (art. 47959 § 1 k.p.c.) jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą stronie składającej odwołanie służy skarga. Natomiast czy stronie przysługuje skarga na niedokonanie samokontroli NSA potraktował ostatecznie jako zagadnienie wykraczające poza wątpliwość prawną składu orzekającego, określoną w postanowieniu NSA z dnia 13 października 2009 r. Sąd, orzekający w niniejszej sprawie dokonując oceny skargi pod względem jej dopuszczalności w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznał, że skarga nie mieści się w kognicji Sądu, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stosownie do art. 206 Prawa telekomunikacyjnego postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. natomiast postępowanie odwoławcze toczy się według przepisów k.p.c. Tym samym sprawy odwołań od decyzji Prezesa UKE z zakresu regulacji telekomunikacji rozpoznawane są przez sądy powszechne w trybie postępowania odrębnego. Zgodnie z art. 47959 § 1 k.p.c. Prezes Urzędu przekazuje niezwłocznie do Sądu odwołanie wraz z aktami sprawy, z którego wniesieniem wiąże się drugi etap rozpoznania spraw z zakresu telekomunikacji. Postępowanie z odwołania od decyzji Prezesa UKE jest postępowaniem rozpoznawczym, pierwszoinstancyjnym. Odwołanie uruchamia zatem postępowanie przed Sądem powszechnym w I instancji. Wprawdzie art. 47959 § 2 k.p.a. daje możliwość przeprowadzenia samokontroli zaskarżonej decyzji na zasadach określonych w tym przepisie jednakże ta okoliczność nie może być odczytywana jako uprawnienie do wydania przez organ decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie przed organem w powyższym trybie jest wstępnym etapem postępowania sądowego o hybrydowym charakterze. Z chwilą wniesienia odwołania Prezes UKE staje się stroną postępowania sądowego w sprawie cywilnej i działa na podstawie przepisów cywilnego prawa procesowego. W tym zatem zakresie sprawa ma charakter cywilny a nie sądowoadministracyjny. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje (postanowienia) administracyjne, a decyzja, której niepodjęcie strona zarzuca wiążąc z tym bezczynność organu jako decyzja, która może być podjęta wyłącznie na podstawie art. 47959 § 2 k.p.c. taką decyzją nie jest. Uznać zatem należy, iż skarga nie jest skargą na bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i jako taka nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.