VI SAB/Wa 14/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie przeprowadzenia samokontroli i wydania decyzji zmieniającej decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji w sprawie dostosowania wysokości stawki za zakańczanie połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej postanawia odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2009 r. decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w sprawie dostosowania stawki z tytułu zakończenia połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. Sp. z o.o. skarżącej w niniejszej sprawie. [...] lutego 2010 r. P. wniosła do Sądu Okręgowego w [...], Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. za pośrednictwem Prezesa UKE. Wraz z odwołaniem skarżąca złożyła, zgodnie z pouczeniem w ww. decyzji, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją. Skarżąca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożyła skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji w zakresie przeprowadzenia samokontroli i wydania decyzji zmieniającej decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2010 r. wnosząc o zobowiązanie Prezesa UKE do dokonania samokontroli i wydania decyzji zmieniającej ww. decyzję w całości poprzez umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przed Prezesem UKE w określonym terminie i zasądzenie na rzecz P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zdaniem strony ww. decyzja dotyczyła obowiązków regulacyjnych przedsiębiorcy telekomunikacyjnego i jako taka podlegała, zgodnie z art. 206 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne zaskarżeniu do sądu powszechnego – SOKiK – w drodze odwołania. Złożenie odwołania do SOKiK, za pośrednictwem organu, aktualizowało w jej ocenie po stronie organu obowiązek niezwłocznego przekonania odwołania do Sądu. Zgodnie z art. 47959 § 1 kpc organ nie wykonał obowiązku, bo pomimo upływu półtora miesiąca od wpływu odwołania do Prezesa UKE nie zostało przekazane do SOKiK. Skarżąca odwołując się do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II GPS 6/09 stwierdziła, że w świetle art. 47959 kpc na organie ciążą dwa obowiązki. Może ona albo niezwłocznie przekazać sprawę do SOKiK albo dokonać samokontroli decyzji. Jeżeli bowiem nie następuje niezwłocznie przekazanie odwołania do sądu powszechnego można przyjąć domniemanie, że zachodzi konkretyzacja trybu samokontroli. Jeżeli organ nie podejmuje żadnej z tych czynności to może popaść w bezczynność dotyczącą samokontroli. Wówczas, z uwagi na to, że w trybie samokontroli wydawana jest decyzja, bezczynność w tym zakresie, zdaniem skarżącej, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Organ pozostaje zatem w bezczynności w przedmiocie przeprowadzenia samokontroli ww. decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność na podstawie art. 58 pkt 6 ppsa bądź jej oddalenie jako bezzasadnej bądź też o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Orzekanie przez sąd administracyjny co do zakresu żądania objętego skargą stanowiłoby, zdaniem organu, naruszenie przepisów o właściwości sądów administracyjnych, jak również przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących zakresu orzekania w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji. Uzasadniając alternatywne żądanie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego organ podniósł, że skoro wypełnił dyspozycję art. 47959 § 1 kpc i nie skorzystał z uprawnienia dokonania samokontroli to postępowanie wszczęte skargą stało się bezprzedmiotowe i tym samym zachodzi przesłanka umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne w ramach określonych w powołanym przepisie obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4, 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ppsa (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Do właściwości sądów administracyjnych, co dodatkowo, tylko należy podnieść należą również sprawy, w których ustawy szczególne przewidują taką kontrolę (art. 3 § 3 ppsa) oraz spory o właściwość i spory kompetencyjne (art. 4 ppsa). W zw. z przedmiotem rozpoznawanej skargi szczególnego rozważenia wymaga kwestia kognicji sądu administracyjnego objętej art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Podkreślić bowiem należy, iż przepis ten nie wiąże właściwości rzeczowej sądu administracyjnego z jakąkolwiek bezczynnością organu administracyjnego, a jedynie z bezczynnością organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, które to przepisy właściwością sądu administracyjnego obejmują skargi na akty z zakresu administracji publicznej tj. decyzje administracyjne, określone postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, iż określona w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa skarga na bezczynność organów przysługuje wyłącznie w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane inne akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Skarga na bezczynność organu jest zatem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej, co oznacza, iż zaskarżenie bezczynności skargą, o której mowa w powołanym przepisie jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 i 5-7 ppsa. Takie też stanowisko prezentowane jest w utrwalonym w tym względzie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 496/08, postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 1488/08, powoływana przez stronę uchwała NSA z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I GPS 6/09). Przedmiotem skargi jest jednak bezczynność organu w zakresie przeprowadzenia samokontroli i wydania przez Prezesa UKE decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdzającej wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2009 r. decyzji z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Objęte skargą żądanie dokonania samokontroli i wydania w jej ramach decyzji zmieniającej ww. decyzję (tj. uwzględniającej stanowisko strony) skarżąca wiąże z nieprzekazaniem odwołania do SOKiK zgodnie z art. 47959 kpc uznając, iż skoro odwołanie nie zostało przekazane niezwłocznie to obowiązkiem organu jest wydanie w trybie samokontroli decyzji, o której mowa w art. 47959 § 2 kpc. Przyjmując taki kierunek wykładni powołanego przepisu i rozumienia art. 3 § 2 pkt 8 ppsa strona odwołuje się do uzasadnienia uchwały NSA II GPS 6/09, w którym wyrażono pogląd, iż w razie bezczynności organu polegającej na nieprzekazaniu odwołania do sądu powszechnego powstaje obowiązek dokonania samokontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji, czyli wydania ponownej decyzji w tej sprawie, a niewykonanie tego alternatywnego obowiązku daje stronie prawo do skargi na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej. Podnieść jednak należy, iż przedmiotem uchwały było rozstrzygnięcie wątpliwości czy przekazanie odwołania (art. 47959 § 1 kpc) jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, na którą stronie składającej odwołanie służy skarga na bezczynność i tą uchwałą (uznającą, iż przekazanie odwołania taką czynnością nie jest) i stanowiskiem wyrażonym w tym zakresie w jej uzasadnieniu WSA jest związany. Powyższy pogląd, na który powołuje się strona stanowi jedynie, jak stwierdził, w uzasadnieniu NSA uwagi dot. zagadnienia wykraczającego poza wątpliwość prawną składu orzekającego, określonego w postanowieniu NSA z dnia 13 października 2009 r. i jako taki nie wiąże Sądu w tej sprawie. Sąd dokonując zatem oceny skargi pod względem jej dopuszczalności w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ppsa uznał, iż skarga nie mieści się w kognicji Sądu określonej w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Stosownie do art. 206 Pt postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kpa natomiast postępowanie w sprawach odwołań toczy się wg przepisów kpc. Tym samym sprawy odwołań od decyzji Prezesa UKE z zakresu regulacji telekomunikacji rozpoznawane są przez sądy powszechne w trybie postępowania odrębnego. Zgodnie z art. 47959 § 1 kpc Prezes Urzędu przekazuje niezwłocznie do Sądu odwołanie wraz z aktami sprawy, z którego wniesieniem wiąże się drugi etap rozpoznawania spraw z zakresu telekomunikacji (pierwszy to postępowanie administracyjne przed Prezesem UKE). Postępowanie z odwołania od decyzji Prezesa UKE jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym. Odwołanie uruchamia zatem postępowanie przed sądem powszechnym w I instancji. Wprawdzie art. 47959 § 2 kpa daje możliwość przeprowadzenia samokontroli zaskarżonej decyzji na zasadach określonych w tym przepisie jednakże ta okoliczność nie może być odczytywana jako upoważnienie do wydania przez organ decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ppsa. Postępowanie przed organem prowadzone w powyższym trybie jest bowiem wstępnym etapem postępowania sądowego o hybrydowym charakterze (por. uchwała SN z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. III SZP1/09 i przywołana uchwała NSA) ponieważ postępowanie toczy się w trybie kpa ale decyzje podejmowane po zakończeniu tego etapu postępowania podejmowane są na podstawie art. 47959 § 2 kpc. Chociaż zatem wydane są przez organ administracji publicznej to z uwagi na tryb ich wydania nie noszą znamion decyzji administracyjnej. Z chwilą wniesienia odwołania Prezes UKE staje się stroną postępowania sądowego w sprawie cywilnej i działa na podstawie przepisów cywilnego prawa procesowego. W tym zatem zakresie sprawa ma charakter cywilny a nie sądowoadministracyjny. Skarga na bezczynność, co wymaga ponownego podkreślenia, przysługuje jednak tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje (postanowienia) administracyjne, a decyzja, której niepodjęcie strona zarzuca wiążąc z tym bezczynność organu, jako decyzja, która może być podjęta wyłącznie na podstawie art. 47959 § 2 kpc taką decyzją nie jest. Uznać zatem należy, iż skarga nie jest skargą na bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa i jako taka nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa orzekł, jak w postanowieniu.