VI SAB/Wa 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego składek na ubezpieczenie zdrowotne p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Wnioskiem z 28 listopada 2017 r. skarżący W. L. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] (dalej: "organ rentowy", "ZUS") o wydanie zaświadczenia "na okoliczność ujawnienia wszystkich danych" dotyczących składek odprowadzonych przez Biuro Ochrony Rządu na rzecz Funduszu Ochrony Zdrowia (dalej: "FOZ") ubezpieczonego W. L., tj. liczby i wysokości tych składek, dat ich wpływu na konto FOZ ubezpieczonego, numeru tego konta, a także wszystkich danych ubezpieczonego - skarżącego, jak również podstawy prawnej do odprowadzania składek na konto FOZ ubezpieczonego. W dniu 4 grudnia 2017 r. ZUS wydał zaświadczenie zawierające informacje: - o okresach podlegania do ubezpieczenia zdrowotnego zgłoszonych przez płatnika składek oraz o wysokości podstaw wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne wykazanych przez płatnika; - o podstawie prawnej zobowiązującej płatnika składek do odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne wynikającej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; - o opłaceniu należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne przez płatnika. W odpowiedzi na doręczone zaświadczenie skarżący wystosował do organu rentowego "przedsądowe wezwanie do wydania zaświadczenia" (pismo z 12 grudnia 2017 r.), zarzucając, iż ZUS nie podał w zaświadczeniu żądanych przez niego danych. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 83b ust. 1, art. 40, art. 40a i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.) w związku z art. 217, art. 218 § 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), organ rentowy odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia w zakresie ilości i pełnej wysokości odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz opisu dat i wyszczególnienia wpływów na subkonto. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie istnieje żaden inny indywidualny numer konta osoby ubezpieczonej (poza numerem PESEL skarżącego), a w okresie od 1 sierpnia 2001 r. do 30 lipca 2017 r. skarżący posiadał tytuły, które skutkowały wyłącznie obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, w związku z czym na jego indywidualnym koncie odnotowano jedynie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne. W konsekwencji brak jest podstaw do odnotowania za ten okres składek na ubezpieczenia społeczne na subkoncie. Nadto w zaświadczeniu z 4 grudnia 2017 r. podano podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne. ZUS wyjaśnił też, że płatnik składek dokonuje jednej wpłaty obejmującej łączną kwotę składek na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości wykazanej w deklaracji kwoty należnych do zapłaty składek za dany miesiąc kalendarzowy za wszystkich ubezpieczonych. Natomiast informacja o dacie wpłaty składek nie jest odnotowywania na koncie osoby ubezpieczonej, dlatego w tej kwestii żądanie skarżącego nie może zostać spełnione. Jednocześnie organ rentowy zaakcentował, iż – zgodnie z wnioskiem skarżącego - podał w zaświadczeniu podstawę prawną zobowiązującą płatnika do odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Pouczył również skarżącego, że składki na ubezpieczenie zdrowotne przekazywane są do Narodowego Funduszu Zdrowia, a nie do FOZ. Według ZUS, zaświadczenie z 4 grudnia 2017 r. uwzględniało żądania zawarte we wniosku, poza liczbą i pełną wysokością odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz dat i wyszczególnienia wpływów na subkonto, a to z uwagi na brak takich danych. Powyższa decyzja zawierała pouczenie, iż zgodnie z art. 83 ust. 2 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przysługuje od niej odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...]. Odwołanie wnosi się na piśmie za pośrednictwem jednostki organizacyjnej ZUS, która wydała decyzję lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę, w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Skarżący skorzystał z powyższego uprawnienia i pismem z 20 lutego 2018 r. wniósł odwołanie od decyzji ZUS z [...] stycznia 2018 r. do Sądu Okręgowego [...] w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast w dniu 23 lutego 2018 r. skarżący wniósł do ZUS "zażalenie ponaglenie in fine kodeksu postępowania administracyjnego", w którym zarzucił Kierownikowi Inspektoratu ZUS [...] Oddział w [...] rażące naruszenie prawa materialnego na szkodę interesu prawnego i prywatnego skarżącego, a także bezczynność i przewlekłość organu prowadzącego postępowania o charakterze administracyjnym poprzez niezastosowanie się do art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1-2 k.p.a. Skarżący zażądał zobowiązania Kierownika Inspektoratu ZUS [...] Oddział w [...] do udzielenia odpowiedzi i bezwzględne zastosowanie się do art. 37 § 4 k.p.a., jak również podjęcia działań w myśl art. 38 k.p.a przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego w [...]. Pismem z 28 lutego 2018 r. skarżący uzupełnił ww. zażalenie – ponaglenie, domagając się wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika Inspektoratu ZUS [...] Oddział w [...], gdyż w jego ocenie pracownik ten nie chciał przyjąć ponaglenia i nie wiedział co z nim zrobić oraz nie chciał przychylić się do sugestii skarżącego. W dniu 2 marca 2018 r. skarżący wystąpił do organu rentowego o wydanie zaświadczenia na okoliczność przekazania do Prezesa ZUS ponaglenia i jego uzupełnienia; 12 marca 2018 r. takie zaświadczenie mu wydano. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. ZUS uznał zarzuty skarżącego (podniesione w piśmie z 12 grudnia 2017 r. zatytułowanym "przedsądowe wezwanie do wydania zaświadczenia") za nieuzasadnione, ponieważ zaświadczenie z 4 grudnia 2017r. i decyzja z [...] stycznia 2018 r. zostały wydane z zachowaniem terminu określonego przepisami k.p.a. Pismem z 16 lutego 2018 r. skarżący wniósł do tutejszego Sądu - za pośrednictwem ZUS - skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ rentowy postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego liczby i wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odprowadzonych przez płatnika składek - jego byłego pracodawcę. Zarzucił organowi rentowemu rażące naruszenie art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1- 2 k.p.a., a także naruszenie art. 237 § 1, 3 i 4 oraz art. 238 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, nadto naruszenie art. 24 § 1 k.p.a poprzez brak wyłączenia osoby popełniającej delikt, jak również naruszenie § 11 i § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł: - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") o zobowiązanie Prezesa ZUS do wydania w terminie 7 dni od wydania wyroku przez Sąd odpowiedzi na skargę, - na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o zobowiązanie Prezesa ZUS do podjęcia bez zbędnej zwłoki działań wobec osoby popełniającej delikt przez Kierownika Inspektoratu ZUS [...] Oddział w [...] w związku z rażącą przewlekłością postępowania, - na podstawie art. 149 1 pkt 3 p.p.s.a. o zobowiązanie Prezesa ZUS do ustalenia osób winnych naruszenia causy i podjęcia czynności dyscyplinarnych wobec sprawców dopuszczenia się deliktu oraz podjęcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszeniu prawa w przyszłości, - o wymierzenie Kierownikowi Inspektoratu ZUS [...] Oddział w [...] grzywny w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. o przyznanie skarżącemu od Kierownika Inspektoratu ZUS [...] Oddział w [...] sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - o zasądzenie od Prezesa ZUS kosztów postępowania, - na podstawie art. 149 § pkt 2 p.p.s.a. o zobowiązanie Prezesa ZUS do stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z ww. przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania podlega odrzuceniu, ponieważ niniejsza sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Na wstępie zaakcentować należy, że sprawy ubezpieczeniowe mają złożony charakter. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniu z 27 lipca 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 16/17 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego: orzeczenia.nsa.gov.pl), z jednej strony, występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej, który rozstrzyga w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zatem uprawniony jest wniosek, że są to sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądu administracyjnego. W zakresie kognicji tego Sądu znajduje się bowiem kontrola działalności administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych i innych aktów z zakresu administracji publicznej (vide art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.). Jednak z drugiej strony w myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. Należy więc zbadać, w jaki sposób ustawodawca ukształtował prawo do sądu w sprawach ubezpieczeniowych. Wynik tego ustalenia będzie miał kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie przez ZUS postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga sięgnięcia do podstawowego aktu z zakresu ubezpieczeń społecznych, tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: "s.u.s.") oraz do regulacji procesowych zawartych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.; dalej "k.p.c."). Z analizy tych aktów prawnych wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 i ust. 2 s.u.s. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 s.u.s., ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 1a) ustalania płatnika składek; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Natomiast w myśl art. 83 ust. 2 s.u.s. od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. Przepis art. 83 ust. 2 s.u.s. ustanawia zatem podstawową zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Według art. 1 k.p.c. kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Zatem (m.in.) sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 k.p.c., ustanawiające sądy okręgowe (z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych) jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Zgodnie z art. 83 ust. 4 s.u.s., odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru. Te sprawy bowiem, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji - decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko zatem w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 s.u.s., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że przepis art. 83 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA" z 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1852/07). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (vide postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08). Powyższe ma bezpośrednie przełożenie na ocenę dopuszczalności rozpoznawanej skargi. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika bowiem, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu i w pkt 4a, który wymienia decyzje, postanowienia, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego i inne akty władcze wydane, co należy podkreślić, w sprawach administracyjnych. Chodzi zatem o takie rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest sprawa administracyjna w znaczeniu co najmniej procesowym, a więc w której, niezależnie od jej materialnoprawnego charakteru, przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Skarżona przewlekłość postępowania dotyczy sprawy, w której - jak wyżej wskazano (art. 83 ust. 4 s.u.s.) - wyłączono sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia, eliminując zatem także możliwość skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie przepisów p.p.s.a. Z akt administracyjnych wynika zresztą, że skarżący – oprócz skierowania do tutejszego Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie przez ZUS postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego liczby i wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne – zastosował się również do pouczenia zawartego w decyzji ZUS z [...] stycznia 2018 r. i wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego [...] w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji postanowienia.