VI SAB/Wa 238/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. (obecnie P. S.A.) z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie przeprowadzenia samokontroli i wydania decyzji postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu. W dniu [...] lutego 2010 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej skargę na bezczynność tego organu w zakresie przekazania do sądu powszechnego odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] dotyczącej ustalenia wysokości opłaty z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w zakresie stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych oraz zobowiązania spółki do przedstawiania uzasadnienia wysokości tych stawek w oparciu o ponoszone koszty. Do skargi został załączony dowód wpłaty wpisu sądowego w wysokości 100 złotych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej lub umorzenie postępowania. Jednocześnie poinformował, że w dniu [...] marca 2010 r. przekazał odwołanie skarżącej z dnia [...] grudnia 2009 r. do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Rozpoznając niniejszą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt VI SAB/Wa 8/10 odrzucił niniejszą skargę. Sąd ten uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził miedzy innymi, że przekazanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołania od jego decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 47959 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego nie jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, której niedokonanie daje stronie składającej odwołanie, prawo do skargi do sądu administracyjnego na bezczynność określoną w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. II GPS 6/09). Tym samym sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej bezczynności organu w sprawie cywilnej i podjęcia żądanych przez skarżącą działań w oparciu o art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. Jako podstawę prawną postanowienia Sąd wskazał art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia została złożona przez skarżącą skarga kasacyjna, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W postanowieniu zarzuciła między innymi, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozpoznał skargi, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie, który nie był nią objęty, a tym samym nie mieścił się w ogóle w granicach rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Wskutek błędnego przyjęcia, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie przekazania akt administracyjnych do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli bezczynności Prezesa UKE w zakresie wydania decyzji uchylającej w trybie samokontroli. Tym samym Sąd naruszył przepisy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 47959 § 2 k.p.c. Zdaniem skarżącej, gdyby tego rodzaju kontrola została przeprowadzona Sąd wydałby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, zamiast odrzucić skargę. Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ona zasadna i uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rzeczywiście Sąd I instancji mylnie zakreślił przedmiot zaskarżenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie przeprowadzenia samokontroli i wydania decyzji uchylającej decyzję Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Tym samym przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie była sprawa, której dotyczyła skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne w ramach określonych ww. przepisem, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4, 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. Dz. U. Nr 153, poz. 1270, na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Do właściwości sądów administracyjnych, co dodatkowo tylko należy podnieść należą również sprawy, w których ustawy szczególne przewidują taką kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz spory o właściwość i spory kompetencyjne (art. 4 p.p.s.a.). W związku z przedmiotem rozpoznawanej skargi szczególnego odniesienia wymaga kwestia kognicji sądu administracyjnego objętej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że przepis ten nie wiąże właściwości sądów administracyjnych z jakąkolwiek bezczynnością organu administracyjnego a jedynie z bezczynnością organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., które to przepisy właściwością sądu administracyjnego obejmują skargi na akty z zakresu administracji publicznej tj. decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że określone w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skargi na bezczynność organów przysługują wyłącznie w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne oraz w sprawach, w których mogą być podejmowane inne akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Skarga na bezczynność organu jest zatem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej, co oznacza, że zaskarżenie bezczynności skargą, o której mowa w powołanym przepisie, jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień lub innych aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a i 5-7 p.p.s.a. Takie stanowisko prezentowane jest w utrwalonym w tym względzie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 496/08, postanowienie NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1498/08, powoływana przez stronę uchwała NSA z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I GPS 6/09). Przedmiotem skargi jest jednak bezczynność organu w zakresie przeprowadzenia samokontroli i wydania przez Prezesa UKE decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Objęte skargą żądanie dokonania samokontroli strona wiąże z nieprzekazaniem do Sądu odwołania zgodnie z art. 47959 k.p.c. uznając, że skoro odwołanie nie zostało przekazane niezwłocznie to obowiązkiem organu jest wydanie w trybie samokontroli decyzji, o której mowa w art. 47959 § 2 k.p.c. Przyjmując taki kierunek wykładni powołanego przepisu oraz rozumienie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. strona odwołuje się do uzasadnienia uchwały NSA z dnia 23 lutego 2010 r., II GPS 6/09, w którym wyrażono pogląd, że w razie bezczynności organu polegającej na nieprzekazaniu odwołania do Sądu powstaje obowiązek dokonania samokontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji czyli wydania nowej decyzji w tej sprawie a niewykonanie tego alternatywnego obowiązku daje stronie prawo do skargi na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej. Podnieść jednak należy, że przedmiotem uchwały było rozstrzygnięcie wątpliwości, czy przekazanie odwołania (art. 47959 § 1 k.p.c.) jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą stronie składającej odwołanie służy skarga. Natomiast czy stronie przysługuje skarga na niedokonanie samokontroli NSA potraktował ostatecznie jako zagadnienie wykraczające poza wątpliwość prawną składu orzekającego, określoną w postanowieniu NSA z dnia 13 października 2009 r. Sąd, orzekający w niniejszej sprawie dokonując oceny skargi pod względem jej dopuszczalności w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznał, że skarga nie mieści się w kognicji Sądu, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stosownie do art. 206 Prawa telekomunikacyjnego postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. natomiast postępowanie odwoławcze toczy się według przepisów k.p.c. Tym samym sprawy odwołań od decyzji Prezesa UKE z zakresu regulacji telekomunikacji rozpoznawane są przez sądy powszechne w trybie postępowania odrębnego. Zgodnie z art. 47959 § 1 k.p.c. Prezes Urzędu przekazuje niezwłocznie do Sądu odwołanie wraz z aktami sprawy, z którego wniesieniem wiąże się drugi etap rozpoznania spraw z zakresu telekomunikacji. Postępowanie z odwołania od decyzji Prezesa UKE jest postępowaniem rozpoznawczym, pierwszoinstancyjnym. Odwołanie uruchamia zatem postępowanie przed Sądem powszechnym w I instancji. Wprawdzie art. 47959 § 2 k.p.a. daje możliwość przeprowadzenia samokontroli zaskarżonej decyzji na zasadach określonych w tym przepisie jednakże ta okoliczność nie może być odczytywana jako uprawnienie do wydania przez organ decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie przed organem w powyższym trybie jest wstępnym etapem postępowania sądowego o hybrydowym charakterze. Z chwilą wniesienia odwołania Prezes UKE staje się stroną postępowania sądowego w sprawie cywilnej i działa na podstawie przepisów cywilnego prawa procesowego. W tym zatem zakresie sprawa ma charakter cywilny a nie sądowoadministracyjny. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje (postanowienia) administracyjne, a decyzja, której niepodjęcie strona zarzuca wiążąc z tym bezczynność organu jako decyzja, która może być podjęta wyłącznie na podstawie art. 47959 § 2 k.p.c. taką decyzją nie jest. Uznać zatem należy, iż skarga nie jest skargą na bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i jako taka nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.