VI SAB/Wa 24/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. i W. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznawania zażalenia na bezczynność organu I instancji (rozpoznanie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) postanowił: odrzucić skargę Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. M. M. i W. M. (zwani dalej "strona skarżącą") wnieśli zażalenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) na niezałatwienie w terminie przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] sprawy z ich wniosku z dnia 3 kwietnia 2008 r. o zajęcie pasa drogowego. Wobec braku stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznawania zażalenia na bezczynność organu I instancji (rozpoznanie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego). W odpowiedzi na skargę organ wskazał na przyczyny opóźnienia w rozpoznaniu zażalenia i wniósł o uwzględnienie ich przy wydawaniu orzeczenia przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznawania zażalenia z dnia 21 grudnia 2015 r. strony skarżącej wniesionego w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) na niezałatwienie w terminie przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] sprawy z ich wniosku z dnia 3 kwietnia 2008 r. o zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – cytowana dalej jako "p.p.s.a." określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie, stwierdzić przyjdzie, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się jedynie do zakresu określonego ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką kontrolę. Oznacza to, że objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w tych ustawach. Natomiast skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy podlega odrzuceniu. Wynika z tego, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanych wyżej przepisów zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności. Stosownie do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanego dalej "K.p.a." na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ ten uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. ma zatem na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Ponadto wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 P.p.s.a.). Przepis art. 37 K.p.a. nie określa w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma zażalenie rozstrzygnąć. Natomiast zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie, stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 K.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1995 r. sygn. akt I SAB 86/94 publik. ONSA 1996/1/39r., z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt I SAB 246/00 Lex 78952, wyroki NSA z 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 1866/00 ONSA 2002/4/144 oraz z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99 ONSA 2002/3/116, oraz postanowienia NSA: z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1442/09, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1352/11, dwa ostatnie dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka organu w wydawaniu zaświadczenia nie może być zwalczana w drodze zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., gdyż ten środek zaskarżenia przysługuje w przypadku bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, z kolei art. 52 § 3 P.p.s.a. dotyczy jedynie zaskarżenia wydanych już aktów i dokonanych czynności, nie zaś bezczynności organu w takich sprawach. Ponadto wniesienie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Powołany wyżej przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można więc wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., II GSK 1253/12, LEX nr 1405216). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że skarga nie przysługuje na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w tym także na niewyrażeniu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Z tych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a., odrzucił skargę na bezczynność organu wyższego stopnia w wydaniu postanowienia w trybie art. 37 § 2 K.p.a., jako niedopuszczalną i orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.