VI SAB/Wa 36/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Paulina Dymińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie bezczynności organu w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. D. (dalej skarżący) w marcu 2005 r. wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na (dalsze) zajęcie pasa drogowego ul. M. w rejonie ul. T. poprzez umieszczenie pawilonu handlowego i altany. ZDM, działając w imieniu Prezydenta [...], wydał w dniu [...] października 2005 r. decyzję zezwalającą na zajęcie w/w terenu. Skarżący w dniu [...] listopada 2005 r. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w W. decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie - ZDM w W., działając w imieniu Prezydenta [...], [...] grudnia 2006 r. wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. M. rej. T. W wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu II Instancji. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2088/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. ZDM w W., działając w imieniu Prezydenta [...], [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję, w której m. in. ustalił opłatę i warunki dalszego zajęcia pasa drogowego. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości, a w przypadku niepodzielenia zarzutu nieważności decyzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie określenia ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej obiektów niezwiązanych z obsługą ruchu drogowego oraz ustalenia warunków dalszego zajęcia pasa drogowego. ZDM przekazał odwołanie do SKO w W. W marcu 2010 r. do SKO wpłynęło pismo skarżącego, w którym wniósł o spowodowanie niezwłocznego rozpoznania sprawy i wydanie przez organ decyzji. Skarżący wniósł skargę na bezczynność SKO w W., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie decyzji administracyjnej, nałożenie na organ kary grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, iż SKO dopuszcza się rażącej bezczynności, bowiem do dnia sporządzenia skargi, SKO nie podjęło w sprawie wniesionego odwołania żadnych czynności i nie wydało decyzji w sprawie. Nadto nie informowało skarżącego o przyczynach braku rozpoznania odwołania w ustawowym terminie i nie wyznaczyło żadnego terminu rozpoznania sprawy. Strona stwierdziła, iż powyższe stanowi rażące naruszenie przepisów k.p.a. o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym i stanowi przykład oczywistej i rażącej bezczynności organu, dającej podstawę do wymierzenia organowi grzywny w adekwatnej wysokości. Skarżący wskazał, iż mógł wnieść skargę na bezczynność organu bez konieczności wcześniejszego składania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę SKO przyznało, iż przekroczyło terminy załatwienia sprawy określone w K.p.a. Jednak powodem takiej sytuacji jest charakter prawny sprawy – stopień jej skomplikowania wymagający od organu przeprowadzenia stosownej analizy. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. , Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) oraz art. 40 ust. 1 i 2 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w I instancji. Wyżej wymieniona decyzja dnia [...] lutego 2013 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podczas rozprawy 4 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż nie otrzymał decyzji SKO z dnia [...] lutego 2013 r. Sąd odroczył rozprawę zobowiązując SKO do przedłożenia informacji dotyczącej doręczenia przedmiotowej decyzji. Wykonując wezwanie Sądu, SKO nadesłało zwrotne potwierdzenie odbioru przez pełnomocnika skarżącego decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na bezczynność organu - Samorządowego Kolegium Orzekającego w W., które odwołanie od wydanej w sprawie (w ponownym obiegu) w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzji organu I instancji - ZDM w W., działającego w imieniu Prezydenta [...], [...] grudnia 2008 r., w której m. in. ustalił opłatę i warunki dalszego zajęcia pasa drogowego, załatwił dopiero decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną jednak przed dniem wyznaczonym na rozprawę ( [...] luty i [...] maja 2013 r.) W powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. SKO w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w I instancji. Tutaj należy przypomnieć, że pełnomocnik skarżącego już w odwołanie z dnia [...] stycznia 2009 r.(data wpływu) od przedmiotowej decyzji organu I instancji wniósł – alternatywnie - o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w przypadku niepodzielenia zarzutu nieważności decyzji - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie określenia ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej obiektów niezwiązanych z obsługą ruchu drogowego oraz ustalenia warunków dalszego zajęcia pasa drogowego. W ocenie Sądu rozstrzygającego w tym składzie niniejszą sprawę orzeczenie co do zarzutu bezczynności organu (SKO) powinno uwzględniać uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2088/07. Przypomnieć tutaj trzeba, że wydane dotychczas w sprawie decyzje administracyjne dotyczyły dwóch kwestii: 1) zgody na dalszą lokalizację pawilonu handlowego i altany w pasie drogowym ul. M. w W., rej. T., oraz 2) należnych z tego tytułu opłat. Odnosząc się w szczególności do pierwszej z tych kwestii WSA w Warszawie w powołanym wyroku stwierdził, co następuje: "Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, iż istniejące w pasach drogowych obiekty i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Analiza powyższej normy prawnej prowadzi do konkluzji, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego wynika z mocy ustawy, nie jest bowiem uzależnione od zezwolenia zarządcy drogi. Nie wymaga zatem wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie podstawę materialno-prawną podjętych decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do art. 39 ust. 3 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W świetle tego przepisu lokalizacja (usytuowanie) obiektów budowlanych w przyszłości w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie na podstawie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przepis ten nie dotyczy zatem obiektów budowlanych znajdujących się w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 u.d.p. Należy dodatkowo podnieść, iż organy administracyjne I i II instancji pominęły w swoich rozważaniach kwestię podnoszoną od początku przez skarżącego, iż użytkuje on przedmiotowy teren od dawna, prawdopodobnie od ok. 1981 r. Argumentacja tej treści pojawia się bowiem jednoznacznie już w odwołaniu od decyzji ZDM z dnia [...] października 2005 r., zaś wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2005 r. zawiera sformułowanie "Zwracam się z uprzejmą prośbą o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego (...)", co obligowało organy do zbadania niniejszej sprawy w kontekście przesłanek z art. 38 ust. 1 u.d.p. Należy nadto wskazać, iż podobny pogląd w kwestii braku podstaw do wydawania decyzji administracyjnej w razie zaistnienia przesłanek legalizujących zajmowanie pasa drogowego zawartych w art. 38 ust. 1 u.d.p. wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie I OSK 400/06 (LEX nr 344125)." W świetle powyższych ustaleń Sądu nie budzi wątpliwości, że uprawnienie do używania przedmiotowego (istniejącego) obiektu budowlanego wynikało z mocy ustawy i nie było uzależnione od zezwolenia zarządcy drogi. Tym samym uprawnienie to nie wymagało wydania decyzji administracyjnej. Tak więc już po wydaniu powołanego wyroku nie było przeszkód prawnych do zawarcia stosownej umowy cywilnoprawnej, na podstawie której skarżący mógłby kontynuować użytkowanie zajętego gruntu, bądź nawet – wobec braku zgody odpowiedniego organu - do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie treści takiej umowy. Co do drugiej kwestii, tj. należnych z tego tytułu opłat, SKO w W. odwołało się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. II GSK 476/08, w którym Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, co następuje: "W myśl przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy, bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Trzeba więc podkreślić, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nie znajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony." Podobne stanowisko przedstawiono, jak wskazuje SKO, w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r. o sygn. II GSK 575/09. W konsekwencji należy, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, uznać, że wobec: - wydania przedmiotowej umowy przez SKO w W. przed datą rozprawy sądowej, - załatwiającej pozytywnie wszystkie żądania skarżącego i umożliwiającej mu zawarcie stosownej umowy dzierżawy lub najmu z zarządcą drogi, decyzja SKO w W. z dnia [...] lutego 2013 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie w I instancji, była prawidłowa, tzn. zgodna z prawem, i załatwiła sprawę co do istoty. W tej sytuacji Sąd uznał, że orzekanie o bezczynności SKO w W. w rozpatrywanej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.