VI SAB/Wa 46/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 24 stycznia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. SA z siedzibą w C. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej (dot. [...]) 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do wydania świadectwa efektywności energetycznej; 2. stwierdza, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz E. SA z siedzibą w C. kwotę 340 złotych (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. SA z siedzibą w C. (dalej "Skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej "Prezes URE") w rozpoznaniu jej wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej o wartości 9.704,339 toe. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia 6.09.2017 r., w oparciu o art. 20 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 831 ze zm.), dalej u.e.e. w zw. art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", Skarżąca zwróciła się do Prezesa URE o wydanie na jej rzecz świadectwa efektywności energetycznej o wartości 9.704,339 toe (dalej "Świadectwo efektywności energetycznej"). W czerwcu 2018 r., w oparciu o art. 37 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, Skarżąca żądając wydania Świadectwa efektywności energetycznej, wniosła do Prezes URE ponaglenie a następnie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność. W skardze na bezczynność Prezesa URE w wydaniu Świadectwa efektywności energetycznej zarzuciła naruszenie: 1. art. 35 w zw. z art 8 i art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie, które to naruszenie miało charakter rażący; 2. art. 36 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Skarżącej o ewentualnym wydłużeniu terminu do rozpoznania sprawy, jeżeli w ocenie organu zachodziły ku temu przesłanki. Skarżąca wniosła o: 1) merytoryczne orzeczenie przez Sąd na podstawie przepisu art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu uprawnienia Skarżącej do otrzymania świadectwa pochodzenia, zgodnie z treścią wniosku Skarżącej; 2) zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do wydania przedmiotowego świadectwa w terminie nie dłuższym niż jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się orzeczenia; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, ( po omówieniu czym są białe certyfikaty - Świadectwa efektywności energetycznej oraz jakim celom służą) Skarżąca stwierdziła, że brak jest uzasadnionego, prawnego powodu by odmawiać jej prawa do otrzymania Świadectwa efektywności energetycznej. Skarżąca podkreśliła, że wykazała fakt realizacji przedsięwzięcia i osiągnięcia zamierzonego celu w postaci realnych oszczędności energetycznych, skutkujących ograniczeniem krajowej emisji gazów cieplarnianych. W związku z tym oraz z uwagi na dokumenty, jakie złożyła wraz z wnioskiem o wydanie Świadectwa Skarżąca uważa, że jest w pełni uprawniona do pozytywnego załatwienia, złożonego we wrześniu 2017 r., wniosku o wydanie Świadectwa. Odnosząc się do bierności Prezesa URE wskazała, że stanowi to niewątpliwe rażące naruszenie przepisów art. 35 § 1 oraz art. 35 § 2 k.p.a., nakładających na organ obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z treścią tych przepisów oraz przepisów szczególnych (art. 22 ust. 1 u.e.e.) postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno, co do zasady, zakończyć się w terminie 45 dni od dnia złożenia przez nią wniosku o wydanie Świadectwa efektywności energetycznej. Jednakże pomimo upływu ustawowego terminu Prezes URE nie uczynił zadość obowiązkowi, jaki nakłada na niego art. 36 k.p.a., zgodnie z którym winien był wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w przypadku, gdy popada w zwłokę w zakończeniu postępowania oraz wskazać uzasadnienie stanu zwłoki. Z kolei, przez okres blisko roku, Skarżąca nie otrzymała takiego zawiadomienia, co stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Skarżącej przedstawione okoliczności stanu faktycznego i prawnego, które w jej ocenie nie budzą wątpliwości, w pełni uzasadniają wydanie przez Sąd merytorycznego rozstrzygnięcia przesądzającego o istnieniu jej uprawnienia do otrzymania Świadectwa, zgodnie z treścią wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, wskazując na złożoność i wielowątkowość postępowania oraz występujące w organie braki kadrowe. Prezes URE, postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. odmówił wydania żądanego przez Skarżącą Świadectwa efektywności energetycznej o wartości 9 704.339 toe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie należy także zaznaczyć, że skarga na bezczynność Prezesa URE, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie Skarżąca uczyniła bezczynność Prezesa URE w rozpoznaniu wniosku z 6 września 2017 r., o wydanie Świadectwa efektywności energetycznej o wartości 9.704,339 toe. W niniejszej sprawie, przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy, należy zauważyć, że Skarżąca przed zgłoszeniem skargi na bezczynność wypełniła ustawową przesłankę dopuszczalności jej wniesienia, a mianowicie poprzedziła ją złożonym do Prezesa URE ponagleniem (art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.). Ponadto trzeba zaznaczyć, że o ile bezczynność Prezesa URE, jako organu administracji publicznej (art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 755) w zw. z art. 5 § 2 ust. 3 k.p.a.) w niepodejmowaniu działań w ramach swoich kompetencji podlega kontroli sądów administracyjnych, o tyle już legalność podjętych działań – w tym przypadku materia wydawania/odmowy wydawania świadectw efektywności energetycznej, została powierzona sądowi powszechnemu – Sądowi Okręgowemu w W. – [...]. Sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie obowiązany jest zatem wyłącznie do zbadania czy zarzucana Prezesowi URE bezczynność obiektywnie zaistniała, bez wchodzenia w istotę sporu, który legł u podstaw badanej bezczynności. Jak wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie, rola sądu badającego skargę na bezczynność ogranicza się do sprawdzenia, czy organ podjął stosowne działanie (działanie, do którego był zobowiązany) i nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy (zob. przykładowo wyroki NSA: z 9 grudnia 2016 r., I OSK 490/15 i z 28 października 2016 r., I FSK 277/15 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; dalej: CBOSA). Sensem skargi na bezczynność organu jest bowiem doprowadzenie do załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownego aktu bądź podjęcie odpowiedniej czynności (zob. przykładowo wyrok NSA z 10 marca 2015 r., II FSK 344/13, CBOSA, z 26 września 2018 r. I FSK 1501/18, LEX nr 2551415). Badając skargę powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej wnioski były zasadne. Przy ocenie zasadności skargi decydujące znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania przez Sąd. W sferze faktów, należy zauważyć, że Prezes URE, postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. odmówił wydania żądanego przez Skarżącą Świadectwa efektywności energetycznej o wartości 9.704,339 toe. To powoduje, że Prezes URE ostatecznie, przez rozpoznaniem skargi przez Sąd, załatwił wniosek Skarżącej. Nie mniej nie ulega wątpliwości, że decyzja w sprawie odmowy nastąpiła po prawie 17 miesiącach od złożenia wniosku, w czasie których - jak twierdzi Skarżąca, organ nie podejmował żadnych działań. Materia, w której Skarżąca zarzuca Prezesowi URE bezczynność, uregulowana jest w art. 22 ust. 1 u.e.e., który przewiduje, że Prezes URE wydaje świadectwo efektywności energetycznej, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej. Przepis ten jest jasny, nie pozostawia żadnych wątpliwości. Prezes URE ma ustawowy, czterdziestopięciodniowy termin na wydanie, bądź odmowę wydania Świadectwa. Sąd stwierdza, że Prezes URE do 14 grudnia 2018 r. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącej o wydanie Świadectwa efektywności energetycznej. Wskutek upływu przewidzianego w art. 22 ust. 1 u.e.e. terminu obowiązany był bowiem, bądź wydać Świadectwo, bądź odmówić jego wydania, bądź też powiadomić Skarżącą o przedłużeniu rozpoznania sprawy, z jednoczesnym podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy oraz wskazaniem terminu zakończenia sprawy. Brak jakichkolwiek ze wskazanych działań, po części usprawiedliwiony okolicznościami podniesionymi w odpowiedzi na skargę , nie może jednak dowodzić, że organ w bierności nie pozostawał. Prezes URE, jako organ administracji publicznej, obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, skonkretyzowane następnie w dalszych kodeksowych normach, a także niejednokrotnie w prawie materialnym wymagają, aby dział on szybko oraz należycie i wyczerpująco informował strony o okolicznościach faktyczno-pranych postępowania. Brak informowania Skarżącej o podejmowanych w niniejszym postępowaniu – wszczętym jej wnioskiem z września 2017 r., działaniach nie pozostawia wątpliwości, że Prezes URE dopuścił się bezczynności w tej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność, sąd jednocześnie stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Nadto stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w §1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd Prezes URE rozpoznał wniosek Skarżącej odmawiając wydania Świadectwa, Sąd, w pkt 1 wyroku, jako bezprzedmiotowe umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa URE do rozpoznania wniosku o wydanie Świadectwa, czyniąc to w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie należy wskazać, że na bezprzedmiotowość żądania zobowiązania organu do rozpoznania wniosku i ostatecznie umorzenie postępowania, żadnego wpływu nie ma to, że ów wniosek został rozpoznany negatywnie. Sąd stwierdził, że Prezes URE, pomimo ostatecznego rozpoznania wniosku Skarżącej przez wydaniem wyroku, w realiach tej sprawy, dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 3 wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność Prezesa URE nie ma postaci kwalifikowanej – nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy podnieść, że sąd administracyjny ocenia skargę na moment jej wniesienia, z jednoczesnym uwzględnieniem nie tylko momentu żądania, w rozpoznaniu którego bezczynność została zarzucona, ale także mając na uwadze wszelkie okoliczności zaistniałe od zgłoszenia żądania do chwili orzekania. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a co najistotniejsze - rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 września 2018 r. III SAB/Wr 34/18 LEX nr 2554772). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że bezczynność Prezesa URE nie wynika z lekceważenia Skarżącej, lecz jest skutkiem wykładni prawa, jaką organ przyjął w sprawie. Przede wszystkim, jak to wskazano w odpowiedzi na skargę prowadzenie postępowania o wydanie świadectw efektywności energetycznej utrudnia konieczność badania poprawności audytów efektywności energetycznej, które - w przeważającej większości, prezentują niski poziom merytoryczny, ponieważ zawierają elementarne błędy rachunkowe i metodologiczne, lub nie zawierają żadnych informacji, w jaki sposób została oszacowana oszczędność energii wynikająca z planowanego przedsięwzięcia, prezentując jedynie wyniki końcowe. Natomiast status prawny Świadectwa umożliwiający spieniężenie na T. S.A. praw majątkowych związanych z tym Świadectwem powoduje, że proces wydawania świadectw efektywności energetycznej musi być w pełni kontrolowany przez organ i nie może być przypadkowy. Po drugie, nie bez znaczenia dla charakteru stwierdzonej w tej sprawie bezczynności ma także okoliczność, że Prezes URE boryka się z brakami kadrowymi, które mają bezpośrednie przełożenie na szybkość i sprawność toczących się przed nim postępowań, w tym postępowania Skarżącej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 1 sierpnia 2018 r. (II SAB/Kr 93/18) i stanowisko to Sąd orzekający w tej sprawie podziela "Niewielka ilość pracowników rozpoznająca dużą ilość spraw (...) nie mogą mieć znaczenia dla uznania bezczynności organu w załatwieniu sprawy, mają natomiast wpływ na ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności." (LEX nr 2535247). Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie, w jakim Skarżąca domagała się merytorycznej oceny wniosku przez Sąd czyli orzekania o istnieniu, bądź nieistnieniu uprawnienia Skarżącej do otrzymania Świadectwa. O kosztach postępowania należnych Skarżącej od Prezesa URE Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. określając je na kwotę 340 zł, obejmującą kwotę 100 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, wynagrodzenie adwokackie ustalone w wysokości 240 zł. Obniżenie wysokości wynagrodzenia adwokata ustanowionego w niniejszej sprawie w stosunku do kwoty 480 zł wynikającej z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.) Sąd uzasadnia uprawnieniem nadanym przepisem art. 206 p.p.s.a. Ponieważ art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika procesowego. Określając wysokość wynagrodzenia takiego pełnomocnika procesowego sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy adwokata (radcy prawnego), przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Biorąc pod uwagę fakt, że skarga została w części oddalona, zatem tej sytuacji Sąd uznał na podstawie art. 206 p.p.s.a., że wystarczające w niniejszej sprawie jest przyznanie w ramach zasądzonych kosztów postępowania wynagrodzenia adwokata w 1/2 wynagrodzenia ustalonego w powołanym rozporządzeniu w sprawie ustalenia opłat za czynności adwokackie, natomiast w całości uwzględnił wpis sądowy.