VI SAB/Wa 55/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 13 sierpnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. z siedzibą w L. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania zażalenia oddala skargę W dniu 24 listopada 2017 r. wpłynął wniosek F. z siedzibą w Ł. o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej dla Z. w C. Wojewoda M. zawiadomieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. poinformował stronę o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 poz. 2096 z późn. zm.) dalej: " K.p.a.", zgodnie z właściwością miejscową Wojewodzie Ł. wniosku F., bowiem siedziba organizatora zakładu mieści się w Ł. Wojewoda M. wyjaśnił, iż zawiadomienie o przekazaniu wniosku zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie przysługują środki odwoławcze, jak również nie istnieją podstawy prawne do podjęcia przez organ czynności w oparciu o przepis art. 154 K.p.a. W dniu 27 grudnia 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Polityki Społecznej wpłynęło pismo "o uchylenie decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2017 r. o przekazaniu rozpatrzenia wniosku o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej dla Z. w C. do rozpatrzenia przez Wojewodę Ł.". Pismem z 3 stycznia 2018 r. organ poinformował stronę, że dokonując czynności administracyjnej przekazującej wniosek zgodnie z właściwością, wykonał obowiązek określony w K.p.a. i nie jest zobligowany ani uprawniony do podejmowania innych czynności. Po dokonaniu analizy sprawy, uznano za zasadne przekazać zgodnie z właściwością złożony wniosek do Wojewody Ł., z uwagi na fakt, iż siedziba F. mieści się w Ł., o czym Strona została powiadomiona pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. Od chwili doręczenia wniosku właściwym w sprawie jest Wojewoda Ł., który zgodnie z art. 19 oraz art. 35 § 1 K.p.a. rozpatruje sprawę. Wojewoda M. uznał, iż wykonał obowiązek określony w Kodeksie postępowania administracyjnego i nie jest zobligowany ani uprawniony do podejmowania innych czynności, w tym również żądań wskazanych w piśmie z dnia 18 grudnia 2017 r. Pismo strony z 27 grudnia 2017 r. zdaniem organu nie wnosiło nowych elementów w sprawie, a zawiadomienie o przekazaniu sprawy innemu organowi zgodnie z właściwością nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. lecz czynnością materialno-techniczną organu administracji publicznej. W związku z powyższym nie istnieją podstawy prawne do złożenia odwołania na podstawie przepisów K.p.a. W sprawie wniosku F. pismem z 29 listopada 2017 r. interweniowała Biuro Poselskie Pani A. E. C, Posła na Sejm RP, na którą to interwencję została udzielona przez Wojewodę m. odpowiedź, tej samej treści co do Strony. Wnioskiem z 20 lutego 2018 r. Wojewoda Ł. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie właściwości miejscowej do rozpatrzenia wniosku F. z siedzibą w Ł. o nadanie statusu zakładu aktywności zawodowej. W aktach sprawy brak jest informacji o rozstrzygnięciu powyższego sporu. Natomiast Wojewoda M. pismem z dnia [...] marca 2018 r. [...] skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W dniu 20 listopada 2018 r. wpłynęło do Wojewody M. ponaglenie w sprawie bezczynności w załatwieniu wniosku Strony. Wojewoda M. w dniu 27 listopada 2018 r. przekazał ponaglenie wraz z aktami sprawy do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w W. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r.nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności. Pismem z dnia 30 listopada 2018 r.(data wpływu do organu 3 grudnia 2018 r.) Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , na bezczynność Wojewody M. w sprawie rozpatrzenia zażalenia, na przekazanie Wojewodzie Ł. sprawy w przedmiocie wydania decyzji przyznającej status zakładu aktywności zawodowej. W skardze wniesiono o stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z póżn.zm.); dalej " p.p.s.a." że bezczynność Wojewody M. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 § 3 K.p.a. poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności przez niemal rok od wniesienia podania; art. 36 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie; art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 6 i 7 K.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej; art. 12 K.p.a. poprzez działanie w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania oraz o zasądzenie od Wojewody M. na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Strona po przedstawieniu przebiegu postępowania, zaakcentowała że jej wnioskiem z dnia 27 grudnia 2017 r. Fundacja zwróciła się o "uchylenie decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2017 roku o przekazaniu" wniosku do rozpoznania Wojewodzie Ł., wskazując, że jest to rozstrzygnięcie niezgodne z prawem. Żądanie wniosku z dnia 27 grudnia 2017 r., choć sformułowane jako żądanie uchylenia decyzji, nie mogło budzić wątpliwości, iż jest w rzeczywistości zażaleniem na przekazanie sprawy do rozpatrzenia Wojewodzie Ł. Tym bardziej, że wniosek został przez Fundację złożony z zachowaniem 7 dniowego terminu na wniesienie zażalenia (zawiadomienie o przekazaniu sprawy Fundacja otrzymała w dniu 21 grudnia 2017 r.). Jeżeli nawet sposób sformułowania żądania wzbudził wątpliwości Wojewody M., powinien on był zwrócić się do Fundacji o doprecyzowanie żądania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. uznał ją za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym ta kontrola sprawowana jest zgodnie z § 2 powołanego artykułu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając skargę na bezczynność wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, ją za bezzasadną. Na wstępie przypomnienia wymaga, iż przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym stan bezczynności organów administracji polega, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, co miałoby w konsekwencji nie pozostawać bez wpływu na rzeczywisty zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wyznaczony jest zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy, podmiotowy zaś, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu administracji publicznej istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania – na wniosek lub z urzędu – polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący, co w konsekwencji zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 9 kwietnia 2015 r. należy podkreślić, w dacie wniesienia skargi) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Istotnym kryterium oceny pozostawania/niepozostawania przez organ w bezczynności jest również niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a także regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W kontekście wyznaczonych przepisami art. 35 § 1 – 4 k.p.a. terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie przepisu § 5 art. 35, z którego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Należy więc stwierdzić, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa. W rozpatrywanej sprawie, której istota sprowadza się do kwestii oceny istnienia/nieistnienia stanu bezczynności Wojewody M. w sprawie z wniosku strony z dnia 27 grudnia 2017 r., które według Strony należy traktować jako zażalenie na przekazanie jej podania o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej dla Z. w C., do Wojewody Ł., podstawowe znaczenie miało ustalenie dotyczące istnienia skorelowanego z treścią żądania skargi na bezczynność obowiązku działania Wojewody M., a mianowicie obowiązku polegającego na załatwieniu wymienionej sprawy, mimo, że podanie Strony zostało przekazane do Wojewody Ł. pismem z dnia 12 grudnia 2017 r., a ponadto Wojewoda Ł. pismem z dnia 20 lutego 2018 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie właściwości miejscowej do rozpatrzenia omawianego wniosku F., który do chwili wniesienia skargi na bezczynność rozstrzygnięty nie został. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, przekazanie podania organowi właściwemu nie wymaga wydania w tym przedmiocie aktu administracyjnego. Następuje ono w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie (postanowienie NSA z 18.01.2012 r., I OSK 38/12, LEX nr 1120679; postanowienie WSA w Krakowie z 12.01.2012 r., II SA/Kr 962/11, "Wspólnota" 2012/5, s. 47). W postanowieniu z 18.01.2012 r., I OSK 38/12, LEX nr 1120679, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że czynność ta nie podlega zaskarżeniu. Pogląd ten aprobują K. Kaszubowski i M. Pułło (Problematyka..., s. 58), którzy twierdzą, że przekazanie podania organowi właściwemu do jego rozpoznania jako czynność faktyczna związana z przebiegiem postępowania nie podlega osobnemu zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji także w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Przekazanie podania innemu organowi w trybie art. 65 § 1 jest niezbędnym warunkiem wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (postanowienie NSA z 18.03.2011 r., II OW 95/10, LEX nr 1080399; postanowienie WSA w Krakowie z 12.01.2012 r., II SA/Kr 962/11, "Wspólnota" 2012/5, s. 47). Przekazanie podania na podstawie art. 65 § 1 zwalnia przekazujący organ od obowiązku załatwienia sprawy i dlatego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powinien wystąpić organ, któremu sprawę przekazano, jeżeli nie uważa się za organ właściwy (postanowienia NSA z 2.03.2012 r., II GW 15/11, LEX nr 1244907, oraz z 7.09.2005 r., I OW 153/05, LEX nr 192100). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wojewoda M. na podstawie art.65 § 1 K.p.a. przekazał podanie Strony Wojewodzie Ł. pismem z dnia 12 grudnia 2017 r., nie był więc zobowiązany do prowadzenia postępowania w sprawie zainicjonowanej przez Stronę w dniu 24 listopada 2017 r. i działał na podstawie przepisów prawa wbrew wywodom skargi. Oczywiście otwarta pozostaje kwestia, czy stanowisko Wojewody M. co do właściwości miejscowej, jest prawidłowe. Wszczęty przez Wojewodę Ł. pismem z dnia 20 lutego 2018 r. spór kompetencyjny w sprawie właściwości miejscowej do rozpatrzenia omawianego wniosku F., nie został dotychczas rozstrzygnięty przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dopiero po wydaniu powyższego rozstrzygnięcia możliwe będzie zaskarżenie go do Sądu Administracyjnego i wyrokowanie przez Sąd w tej sprawie. Ponadto czynność przekazania podania według właściwości do innego organu jak już Sąd wskazał wyżej, nie podlega zaskarżeniu, a więc skarga Strony w przedmiocie bezczynności organu w rozpatrzeniu zażalenia, na powyższą czynność, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Ponadto podkreślenia wymaga, iż w piśmie z 27 grudnia 2017 r. Strona w istocie domaga się nadal prowadzenia postępowania przez Wojewodę M. i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Trudno jednak podzielić jej stanowisko, iż z pisma tego wynika, że powinno być traktowane jako zażalenie, tym bardziej, że zostało skierowane do organu, który przekazał je innemu organowi, a nie do organu wyższego stopnia. Trafnie więc pismem z 3 stycznia 2018 r. organ poinformował stronę, że dokonując czynności administracyjnej przekazującej wniosek zgodnie z właściwością, wykonał obowiązek określony w K.p.a. i nie jest zobligowany ani uprawniony do podejmowania innych czynności. Reasumując Wojewoda M. nie był, po przekazaniu podania Wojewodzie Ł. do prowadzenia postępowania w sprawie, nie może więc pozostawać w bezczynności. Nie mógł więc naruszyć terminów załatwiania spraw wskazanych w art.35 K.p.a., i wiążących się z nimi obowiązków wskazanych w art.36 K.p.a. i 12 K.p.a . Z tych względów zarzuty skargi naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., art. 36 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a., art. 6 i 7 K.p.a. a także art. 12 K.p.a., uznać należało za nietrafne. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.