VI SAB/Wa 64/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi P.T. na bezczynność lub przewlekłe postępowanie Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego P. T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Przedmiotem skargi z [...] lutego 2013 r., wniesionej przez P. T. zamieszkałego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Sprawiedliwości, w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Skarga została wniesiona w związku z następującymi okolicznościami faktycznymi: Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] lipca 2010 r. powołał M. W. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], odmawiając jednocześnie powołania na to stanowisko m.in. P. T. (dalej: "Strona", "Skarżący"). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy powyższą decyzję, decyzją z [...] października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2670/10 uchylił obie decyzje. Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] września 2012 r. ponownie powołał M. W. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], odmawiając jednocześnie powołania na to stanowisko innych osób, w tym między innymi Strony. Pismem z [...] października 2012 r. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie, z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie, Strona pismem z [...] stycznia 2013 r. wezwała organ w trybie art. 37 K.p.a. do zaprzestania naruszeń prawa. Minister Sprawiedliwości w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2012 r. Pismem z [...] stycznia 2013 r. organ poinformował Stronę, że w związku z wydaniem decyzji z [...] stycznia 2013 r., wniosek o zaprzestanie naruszeń prawa należało uznać za bezprzedmiotowy. Skarżący nie zgodził się z powyższym stanowiskiem organu, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z [...] lutego 2013 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Sprawiedliwości. Skarżący uznał, że organ pozostaje w bezczynności ponieważ nie załatwił sprawy w przewidzianym terminie, co więcej uchybił także swoim obowiązkom, gdyż nie dochował obowiązującej procedury, nie wydając wymaganego w tym przypadku postanowienia. Skarżący dodał, że złożenie w przedmiotowej sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w tym trybie art. 37 § 1 K.p.a., stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej, jest to bowiem środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."). Skarżący wskazał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. Skarżący uznał, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania ponieważ, decyzja administracyjna została co prawda wydana, ale z przekroczeniem przewidzianych w przepisach K.p.a. terminów oraz ogólnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a. W przedmiotowej sprawie organ dopuścił się znaczącego przekroczenia terminu do jej załatwienia - naruszając art. 35 k.p.a., oraz nie zastosował odpowiednich działań sygnalizacyjnych z art. 36 K.p.a. Zaniechał bowiem powiadomienia Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, do czego na mocy przepisów K.p.a. jest zobowiązany. Skarżący wskazał, że organ, pozostając w bezczynności w przedmiotowej sprawie nie musiał zbierać dodatkowego materiału dowodowego, bowiem materiał ten został zebrany w czasie toczącego się od [...] kwietnia 2010 r. postępowania administracyjnego. Co więcej, organ posiadał już wytyczne określone w wyroku WSA w Warszawie z 24 maja 2011 r., nie mógł więc zasłaniać się złożonym czy wątpliwym charakterem sprawy. Postępowanie w przedmiocie powołania na komornika nie jest postępowaniem prowadzonym przez organ incydentalnie, wobec czego przyjąć należy, że tego rodzaju postępowania nie powinny stanowić dla organu żadnego problemu w zakresie ich rozstrzygnięcia. Skarżący dodał, iż zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, za rażące naruszenie prawa uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6-11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu (z wyjątkiem takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowieniową), jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Skarżący uznał, że taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Skarżący wniósł w skardze o stwierdzenie, że doszło do bezczynności organu i przewlekłego postępowania oraz, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę z [...] marca 2013 r. Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi, podnosząc jej bezzasadność ze względu na to, że w dacie jej wniesienia postępowanie o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] zostało już zakończone wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Niezależnie od tego Minister Sprawiedliwości wskazał, że postępowania administracyjne o powołanie na stanowisko komornika sądowego są sprawami szczególnie skomplikowanymi w rozumieniu art. 35 § 3 K.p.a., a co za tym idzie ze swej istoty długotrwałymi, zwłaszcza gdy do obsadzenia pozostaje nie nowoutworzone, ale już istniejące stanowisko komornicze i w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 62 K.p.a., uczestniczy kilku lub kilkunastu kandydatów. Organ wskazał, że prowadząc postępowanie w trybie art. 62 K.p.a., zobowiązany jest zagwarantować stronom możliwość skorzystania z ich praw np. z prawa do wypowiedzenia się co do rozebranych w sprawie dowodów. Powyższe powoduje często długotrwałe okresy oczekiwania przez organ na doręczenie korespondencji stronom oraz na odpowiedzi stron postępowania. Okresów tych zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. Opisując przebieg postępowania, którego bezczynność i przewlekłość została przez Stronę zarzucona organowi, Minister Sprawiedliwości wskazał, że [...] października 2012 r. do organu wpłynęły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone przez dwie strony postępowania, w tym P. T., a [...] października 2012 r. kolejne wnioski tych stron w sprawie. Pismem z [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 131 K.p.a. organ przesłał stronom postępowania odpisy wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskami o podjęcie czynności w trybie art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376 z późn. zm.,), z prośbą o wypowiedzenie się w ich przedmiocie w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Ostatnia ze stron, odebrała powyższe pismo w dniu [...] listopada 2012 r. Natomiast pismo M. W. zawierające stanowisko w sprawie wpłynęło do organu [...] listopada 2012 r., a następnie zostało przekazane stronom faksem [...] grudnia 2012 r. Następnie [...] grudnia 2012 r. wpłynął fax, w którym jedna ze stron wniosła o udostępnienie akt postępowania, co nastąpiło [...] stycznia 2013 r. [...] stycznia 2013 r. Minister Sprawiedliwości wydał rozstrzygnięcie w sprawie i w tym też dniu wpłynęło do organu wezwania Strony o usunięcie naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie. Wyrokiem z 11 października 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 104/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił przedmiotową skargę uznając, że brak jest podstaw do uznania, że w dyspozycji art. 149 P.p.s.a., mieści się możliwość wydania orzeczenia o uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy postępowanie już się zakończyło zarówno przed wniesieniem skargi jak i w trakcie postępowania sądowego. Treść art. 149 P.p.s.a., prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności - czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tym samym wydanie aktu przez organ, przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, uniemożliwia uwzględnienie skargi określonej żądaniem stwierdzenia, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Powyższy wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 622/14. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., nie zwalnia Sądu I instancji w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Przepis art. 149 P.p.s.a., w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w piśmiennictwie zwrócono uwagę, że pismo zarzucające organowi dwie postacie opieszałości stanowi jedną skargę, czyli jedną sprawę sądowoadministracyjną, w ramach której sąd administracyjny ma obowiązek zweryfikować twierdzenia strony o naruszeniu jej publicznego prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności organu. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. aktów. Decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, który musi rozróżniać te instytucje prawne. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji zobowiązany był do oceny czy w sprawie doszło do wydania aktu w terminie oznaczonym przepisami prawa, jak też do oceny prawidłowości podejmowanych przez organ działań w zakresie ich racjonalności, a także ich wpływu na bieg postępowania. Powinien przy tym ocenić, czy podejmowane przez organ działania były istotnie niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Przy tej ocenie dokonać należy zarówno oceny działań organu, jak i strony oraz uczestników postępowania, gdyż takie ich działania lub zaniechania mogą być bezpośrednio źródłem ewentualnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Tytułem wyjaśnienia, zauważyć należy, że zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z art. 52 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Strona w niniejszej sprawie, przed wniesieniem skargi z [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismem z [...] stycznia 2013 r. wezwała Ministra Sprawiedliwości do zaprzestania naruszeń prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie. Skarżący wniósł zatem skargę po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie, zgodnie z wymogiem art. 37 § 1 K.p.a., wypełniając jednocześnie dyspozycję art. 52 § 1 P.p.s.a., wyczerpania środków zaskarżenia, co w świetle art. 52 § 2 P.p.s.a., oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przechodząc do meritum sprawy, należy zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają legalnej definicji "bezczynności" organu, jak również "przewlekłości postępowania". Wskazuje się zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie, że "bezczynność" wiąże się z brakiem jakichkolwiek działań organu w toczącym się postępowaniu, bądź z niezakończeniem postępowania rozstrzygnięciem administracyjnym w terminie, pomimo podejmowanych czynności. "Przewlekłość prowadzenia postępowania" wystąpi natomiast, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając przy tym w bezczynności. Jako najczęstszy przypadek przewlekłego prowadzenia postępowania podaje się przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Jak wynika z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Organ nie pozostaje w bezczynności pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy, jeżeli podejmuje czynności procesowe zmierzające do zakończenia postępowania oraz informuje stronę o opóźnieniu, przyczynach tego opóźnienia i wskazuje nowy termin załatwienia sprawy. W sytuacji tej postępowanie administracyjne nie będzie prowadzone w sposób przewlekły, jeżeli opóźnienie w załatwieniu sprawy oraz wyznaczenie nowego lub nowych terminów jej załatwienia będzie uzasadnione okolicznościami sprawy wymagającymi podejmowania przez organ dodatkowych czynności procesowych zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 28 kwietnia 2015 r. wskazał, że: "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44)". Badając przebieg postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, iż skarga, pomimo podejmowanych przez Ministra Sprawiedliwości działań, jest zasadna, ponieważ organ, zdaniem Sądu, zwlekał z podejmowaniem poszczególnych czynności procesowych zmierzających do wydania decyzji administracyjnej. Z art. 35 § 3 K.p.a. wynika, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W niniejszej sprawie, wnioski, w tym również Strony z [...] października 2012 r., inicjujące przedmiotowe postępowanie administracyjne, wpłynęły do organu [...] października 2012 r. Z analizy akt sprawy wynika, że pierwszą czynnością procesową podjętą przez organ w postępowaniu było przesłanie odpisów tych wniosków stronom postępowania pismem z [...] listopada 2012 r. Dopiero zatem w dwudziestym dniu od wszczęcia postępowania, organ przesłał stronom postępowania odpisy wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskami o podjęcie czynności w trybie art. 11 ust. 7 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, które wpłynęły do organu [...] października 2012 r., z prośbą o wypowiedzenie się w ich przedmiocie w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że organ zwlekał z przesłaniem do stron postępowania pisma M. W., które wpłynęło do organu [...] listopada 2012 r. Minister Sprawiedliwości przekazał stronom to pismo faxem dopiero [...] grudnia 2012 r. Z akt sprawy ponadto nie wynika, aby organ podejmował jakieś czynności procesowe w okresie od [...] stycznia 2013 r., kiedy doszło do zapoznania się przez niektóre strony postępowania, w tym przez Skarżącego, z dokumentacją zgromadzoną w sprawie do dnia wydania decyzji II instancji [...] stycznia 2013 r. Ostatecznie postępowanie drugoinstancyjne, które powinno zostać załatwione w terminie nie dłuższym niż w ciągu miesiąca, zajęło Ministrowi Sprawiedliwości ponad trzy miesiące. Analiza postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wskazuje zdaniem Sądu, iż Minister Sprawiedliwości nie pozostawał w bezczynności prowadząc postępowanie. Organ podejmował czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcie, które też, w ocenie Sądu, nie były czynnościami zbędnymi i wydłużającymi postępowanie, miały bowiem one na celu wypowiedzenie się przez strony postępowania w sprawie. Wskazana jednak powyżej, zwłoka z podejmowaniem poszczególnych czynności procesowych, w ocenie Sądu sprawiła, iż organ popadł w przewlekłość prowadzonego postępowania. Sąd stwierdza zatem, że dokonane przez organ czynności wykluczają jego bezczynność w przedmiotowej sprawie, nie usprawiedliwiają jednak przewlekłości podjętych działań. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Należy podkreślić, że Minister Sprawiedliwości wydał decyzję w niniejszej sprawie przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd. W związku z powyższym Sąd nie zobowiązał organu do rozpoznania wniosku Strony i wydania decyzji w wyznaczonym terminie. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. obliguje ponadto Sąd do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił okoliczność, że organ podejmował działania zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, a pewna opieszałość w ich podejmowaniu nie wynikała z rażących zaniedbań organu. Dlatego w ocenie Sądu, przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.