VI SAB/Wa 66/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w rozpoznaniu odwołania 1. stwierdza, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpoznania odwołania od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2019 r. i wydania decyzji; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego J. A. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. A. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Prezes NFZ, Prezes Funduszu" lub "organ"), w rozpoznaniu odwołania dotyczącego ustalenia okresu niepodlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, wnosząc o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie odwołania [...] Zdrowia wniesionego od decyzji Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu [...], w terminie 3 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości połowy kwoty wymienionej w art. 154 § 6 u. o p. p. s. a; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych; 6) przeprowadzenie dowodu z treści ponaglenia z dnia [...] września 2019 r. wraz z dowodem nadania - na okoliczność wniesienia ponaglenia. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2019 r., zostało do organu wniesione odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału NFZ (dalej "organ I instancji") z [...] stycznia 2019 r. W przedmiocie podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Pomimo upływu ustawowego terminu odwołanie to nie zostało rozpatrzone, a skarżący nie został poinformowany o przyczynach zwłoki, ani o nowym terminie załatwienia sprawy. W tej sytuacji, skarżący w dniu [...] września 2019 r., wniósł do Prezesa NFZ ponaglenie. Bezczynność organu w ocenie skarżącego miała miejsce i to z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż przekroczenie przez organ - Prezesa Funduszu terminu na wydanie decyzji, nie było działaniem zawinionym ani celowym, lecz stanowiło konsekwencję bezpośrednio związaną z obowiązkiem realizacji zadań ustawowych nałożonych na Prezesa Funduszu w zakresie wydawania decyzji administracyjnych jak również z trudnościami kadrowymi, a więc faktycznym brakiem możliwości rozpatrywania spraw natychmiast po ich wpłynięciu do Narodowego Funduszu Zdrowia. Mając na uwadze przedstawione stanowisko judykatury, nie można uznać, że Prezes Funduszu w sposób celowy dopuścił się bezczynności i że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącego o nałożenie grzywny, organ stwierdził, iż jest on nieuzasadniony. W ocenie Prezesa zostały podjęte przepisane prawem działania zmierzające do rozpatrzenia sprawy, a decyzja administracyjna Prezesa Funduszu rozstrzygająca odwołanie skarżącego od decyzji dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. zostanie wydana przed rozpoznaniem niniejszej skargi na bezczynność. W dniu [...] lutego 2020 r., Prezes Funduszu wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną wcześniej decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym w części postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a . Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg został przez skarżącego zachowany. Zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Na wstępie Sąd uważa za trafny pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 (vide: OSP 2000, z. 6, poz. 87, z glosą J. Zimmermanna), w którym sformułowano tezę, iż: "Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji". Jak stanowi § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle powołanego przepisu, skarga ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Jak wynika z treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. załatwienie sprawy powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z powyższego wynika, iż stopień skomplikowania sprawy determinuj czas i termin jej załatwienia. Zgodnie z art. 36 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, podając przyczynę i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zawiadomienie określone treścią art. 36 § 1 k.p.a. składa się z dwóch elementów. Pierwszy ma charakter informacyjny drugi wskazuje termin załatwienia sprawy. Z treści wskazanego przepisu nie wynika natomiast obowiązek organu do wskazania przyczyny niedotrzymania terminu lub też obowiązek wyjaśnienia stronie konkretnie jaki materiał dowodowy organ zamierza jeszcze zgromadzić w toku postępowania czy tez jakie czynności zamierza podjąć dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nie ma również przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jeśli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., VII SAB/Wa 3/05, LEX nr 169400). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają sprawy, których stan faktyczny i prawny może być od razu wiarygodnie ustalony przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Materiał dowodowy tworzą bowiem dowody dostarczone przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania, fakty notoryjne (notoria powszechne lub urzędowe), które stosownie do art. 77 § 4 nie wymagają dowodu (jedynie notoria urzędowe należy zakomunikować stronie) oraz dane z ewidencji, rejestrów i z innych materiałów gromadzonych z urzędu przez organ administracyjny. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa NFZ w rozpoznaniu odwołania dotyczącego ustalenia okresu niepodlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zdaniem Sądu organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności. Jednak nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] organ rozpatrzył przedmiotową sprawę. Mając na uwadze powyższe stwierdzić zatem należy, że brak było podstaw by zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, poprzez wydanie aktu administracyjnego, bowiem w dacie orzekania akt ten został wydany. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie sądowe o czym orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższe nie zwalnia sądu z oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, po dokonaniu analizy akt administracyjnych doszedł do przekonania, że bezczynności organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też przy braku okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność (vide np. wyroki NSA z dnia 11 września 2017 r., II FSK 1365/17 oraz z dnia 7 czerwca 2017 r., II OSK 1810/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując kwestię czy organ II instancji dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15, w którym Sąd ten stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Można, zatem stwierdzić, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organ II instancji nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] października 2019 r., do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie, że w okresie od marca 2006 r. do czerwca 2014 r., skarżący nie podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] października 2018 r., organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania dotyczącego ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz złożenia wyjaśnień i dokumentów związanych z jej wykonywaniem. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2018 r., zawiadomiono skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. W dniu [...] stycznia 2019 r. dyrektor [...] OW NFZ wydał decyzję ustalającą okresy podlegania i niepodlegania przez skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w latach 2006-2013. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Prezesa Funduszu. Następnie w dniu [...] września 2019 r. skarżący wniósł do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia ponaglenie wobec bezczynności w związku z odwołaniem strony. Bezczynność organu w niniejszej sprawie, istotnie jest wyraźnym naruszeniem terminu z art. 35 § 3 k.p.a, jednak nie mieści się w kategorii rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę okoliczności przytaczane przez organ, a związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw pozostających do rozpatrzenia (wg stanu na sierpień około 6300 spraw). Zdaniem Sądu nie są to okoliczności usprawiedliwiające bezczynność, albowiem administracja publiczna winna działać w sposób sprawny, tak ażeby wzbudzać zaufanie społeczeństwa do podejmowanych działań, niemniej jednak wskazane wyżej okoliczności mogą powodować opóźnienia w pracy organu i nie można oceniać ich w kategorii rażącej bezczynności . Zauważyć również należy, iż w pewnym stopniu są to okoliczności niezależne od organu, choć podstawowym zadaniem organów administracji publicznej jest organizowanie funkcjonowania urzędu w ten sposób, aby nie działać z uszczerbkiem dla obywateli. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że bezczynność nie miała charakteru rażącego nie zastosował art.149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.