VI SAB/Wa 75/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. S.A. z siedzibą w K. na przewlekłość Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w rozpoznaniu wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki prowadził przewlekle postępowanie z wniosku Z. S.A. z siedzibą w K. z dnia [...] czerwca 2017 r.; III. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych); V. oddala skargę w pozostałym zakresie; VI. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz Z. S.A. z siedzibą w K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. S.A. z siedzibą w [...] (dalej "spółka", "skarżąca", "strona") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przewlekłość Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej "Prezes URE") w rozpoznaniu wniosku spółki w przedmiocie wydania świadectwa efektywności energetycznej. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że w dniu 6 czerwca 2017 r. złożyła do Prezesa URE wniosek o wydanie świadectwa efektywności energetycznej dla przedsięwzięcia pn.: "Stosowanie systemów pomiarowych, monitorujących i sterujących procesami przemysłowymi - instalacja systemu "C3" służącego do monitorowania i zarządzania energią w Z. SA" o planowanej wartości TOE: 1.219,499 (dalej także "Wniosek"). W dniu 11 marca 2019 r. spółka złożyła pismo, w którym poinformowała o osiągnięciu niższego niż zakładano efektu energetycznego, tj. o wartości TOE: 991,929. Jednocześnie, spółka zawiadomiła Prezesa URE o zakończeniu przedsięwzięcia służącego poprawie efektywności energetycznej wraz z tzw. porealizacyjnym audytem efektywności energetycznej. W dniu 30 października 2019 r. Prezes URE poinformował spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wydania świadectwa efektywności energetycznej. Przedmiotowa informacja została doręczona spółce w dniu 8 listopada 2019 r. W dniu 28 stycznia 2020 r. spółka złożyła ponaglenie do Prezesa URE w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezes URE nie odpowiedział na ponaglenie. W dniu 12 marca 2020 r. Prezes URE wystosował do spółki wezwanie do uzupełnienia Wniosku poprzez przedłożenie szczegółowych wyjaśnień na temat funkcjonalności systemu zarządzania energią C3 oraz opisu przedsięwzięć zrealizowanych w związku z instalacją systemu C3, a także przedłożenia innych dokumentów i informacji dotyczących przedsięwzięcia. Jednocześnie organ poinformował spółkę o zwłoce w załatwieniu sprawy, a także wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. do dnia 15 kwietnia 2020 r. W dniu 6 kwietnia 2020 r. spółka przedstawiła odpowiedź na wezwanie Prezesa URE wskazując, iż żądane przez organ informacje i dokumenty wykraczają ponad podstawę prawną określoną w ustawie, a także, iż działania Prezesa URE związane z wezwaniem do uzupełnienia dokumentów i informacji są wewnętrznie sprzeczne wobec uprzedniego zakończenia postępowania dowodowego w sprawie. W okresie od złożenia Wniosku do dnia otrzymania wezwania z dnia 12 marca 2020 r., spółce nie doręczono zawiadomień o niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Do dnia nadania skargi, świadectwo efektywności energetycznej nie zostało wydane. Wobec niewydania świadectwa efektywności energetycznej przez 38 miesięcy (licząc od ostatniego dnia, w którym świadectwo powinno zostać wydane, aż do dnia złożenia skargi), spółka wniosła skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa URE. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej poprzez niezastosowanie powyższych przepisów i dopuszczenie się zwłoki przekraczającej 38 miesięcy, w wydaniu świadectwa efektywności energetycznej dla przedsięwzięcia, a także poprzez podejmowanie czynności prowadzących do przedłużenia prowadzonego postępowania już po formalnym zakończeniu postępowania dowodowego, które to naruszenie miało charakter rażący - podczas gdy art. 22 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej obliguje organ do wydania świadectwa efektywności energetycznej w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie świadectwa. Z uwagi na powyższe zarzuty, spółka wniosła: na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o stwierdzenie, że Prezes URE dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania świadectwa efektywności energetycznej dla przedsięwzięcia, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - o zobowiązanie Prezesa URE do wydania świadectwa efektywności energetycznej dla przedsięwzięcia w terminie jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a - o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a - o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty wymierzonej grzywny, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. - o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 200 p.p.s.a. - o zasądzenie od Prezesa URE na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów wynagrodzenia jednego radcy prawnego według norm przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli nr [...] - Efektywność energetyczna gospodarki oraz pisma Prezesa URE z dnia 26 sierpnia 2019 r. do Pana M. D., Szefa KPRM - na okoliczność fizycznej niemożliwości prawidłowego, w tym terminowego realizowania zadań organu w obszarze efektywności energetycznej, wobec wystąpienia obiektywnie niezależnych od Prezesa URE braków kadrowych organu (utrzymujących się nadal) wskutek nałożenia obowiązków wynikających z ustawy o efektywności energetycznej, co miało wpływ na długość prowadzonego postępowania w sprawie o wydanie świadectwa efektywności energetycznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku spółki przeprowadzone postępowanie było bardzo skomplikowane i wymagało przeanalizowania akt innych postępowań, jak również literatury specjalistycznej dotyczącej systemów zarządzania energią. Niestety, skarżąca - w piśmie z dnia 6 kwietnia 2020 r. - odmówiła uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. Przedstawione przez stronę dokumenty w postaci dwóch różnych (metodycznie) audytów efektywności energetycznej oraz wątpliwości Prezesa URE powstałe po przeanalizowaniu umów o poprawę efektywności energetycznej i wydanych już świadectw efektywności energetycznej spowodowały, że przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego w tej sprawie było nieodzowne. Organ podniósł, że zgłoszone przedsięwzięcie miało charakter precedensowy, audyt złożony wraz z Wnioskiem oraz audyt złożony po realizacji przedsięwzięcia, zawierały odmienne metodyki obliczania oszczędności, powodowały wątpliwości odnośnie trwałości zastosowanych - w wyniku wdrożenia zgłoszonego przedsięwzięcia - działań, budziły liczne wątpliwości merytoryczne, co spowodowało, że jeszcze po zakończeniu postępowania wyjaśniającego Prezes URE, próbując usunąć te wszystkie wątpliwości, wystosował do przedsiębiorcy wezwanie o przedstawienie danych i dokumentów wskazanych w wezwaniu. Ostatecznie Prezes URE - wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r. - odmówił przedsiębiorcy wydania świadectwa efektywności energetycznej dla przedsięwzięcia zgłoszonego we Wniosku. Organ wskazał, że jego działania w niniejszej sprawie nie mają charakteru pozorowanego i były nakierowane bezpośrednio na zbadanie stanu faktycznego sprawy. Prezes URE zauważył jednocześnie, że trudna sytuacja związana z nadmiernie przedłużającymi się postępowaniami dotyczącymi wydania świadectw efektywności energetycznej związana jest z faktem nieprzyznania - na etapie procedowania ustawy - środków finansowych na realizację zadań z niej wynikających. Wskazał, że pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. zwrócił się do Ministra Finansów o pilne podjęcie działań mających na celu uruchomienie środków z rezerwy celowej na realizację przez Prezesa URE zadań wynikających z ustawy o efektywności energetycznej. W treści pisma wskazano, iż po półtorarocznym okresie obowiązywania ustawy właściwa komórka organizacyjna Urzędu obsługująca zadania z zakresu efektywności energetycznej - w obecnej możliwej do zapewnienia obsadzie personalnej - wobec ilości napływających wniosków o wydanie świadectw efektywności energetycznej nie jest w stanie zapewnić właściwej realizacji zadań nałożonych na Prezesa URE przedmiotową ustawą. Odpowiedź Ministra Finansów w tym zakresie była negatywna. Ponadto, pismem z dnia 9 lipca 2018 r. Prezes URE zwrócił się do Ministra Finansów o przeanalizowanie możliwości zwiększenia limitu środków budżetowych, w skali całego Urzędu, do poziomu pozwalającego na realizację zadań w sposób odpowiedni do wymagań wynikających z przepisów. Analogiczna prośba została skierowana do Ministra Finansów również pismem z dnia 21 czerwca 2019 r. Organ podniósł także, że w latach 2018-2019 zadania Prezesa URE związane z wydawaniem świadectw efektywności energetycznej były przedmiotem kontroli pn. "Efektywność energetyczna gospodarki" przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli. We wnioskach pokontrolnych Izba wskazała na konieczność wystąpienia do Prezesa Rady Ministrów o zapewnienie niezbędnych środków na prawidłowe działanie Urzędu w realizacji zadań nałożonych ustawą, w szczególności na zatrudnienie pracowników do obsługi procesu rozpatrywania wniosków i wydawania świadectw efektywności energetycznej. W celu wykonania zalecenia Prezes URE w dniu 26 sierpnia 2019 r., powołując się na stanowisko Najwyższej Izby Kontroli, po raz kolejny wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o pomoc i poparcie działań mających na celu zagwarantowanie w budżecie Urzędu Regulacji Energetyki na 2020 r. środków na realizację zadań wynikających z ustawy o efektywności energetycznej. Ponadto Prezes URE - pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. skierowanym do Przewodniczącego Komisji do spraw Energii i Skarbu Państwa Sejmu RP - przekazał informacje dotyczące nowych zadań nałożonych na Prezesa URE w związku z procedowaniem projektu ustawy budżetowej na rok 2020, w tym ustawy o efektywności energetycznej. W przedmiotowym piśmie podkreślono, iż do dyspozycji Prezesa URE nie zostały przekazane żadne środki na realizację tych zadań. Wskazał, że w trakcie prac nad projektem budżetu na 2020 r. senacka Komisja Gospodarki Narodowej i Innowacyjności - na posiedzeniu w dniu 20 lutego 2020 r. - zaproponowała poprawkę przewidującą zwiększenie budżetu Urzędu Regulacji Energetyki, ale Senat RP odrzucił proponowaną poprawkę. W odpowiedzi na skargę podniesiono także, że Urząd Regulacji Energetyki pismem z dnia 11 lutego 2019 r. poinformował Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, że pomimo zaangażowania wszystkich pracowników wydziału zajmującego się efektywnością energetyczną w proces wydawania świadectw efektywności energetycznej, z uwagi na trudną sytuację kadrową oraz skomplikowany charakter prowadzonych spraw, nie ma możliwości realizacji tego zadania w ustawowych terminach. Reasumując, długi okres rozpatrywania wniosku skarżącej nie wynika z lekceważącego podejścia organu, lecz z fizycznej niemożliwości prawidłowego procedowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga jest dopuszczalna, gdyż przed jej wniesieniem, strona - pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. - ponagliła Prezesa URE (art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.). W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym - wynikającym z przepisów prawa materialnego - terminie. Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku spółki z dnia 6 czerwca 2017 r., tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - o czym stanowią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie, materia, w której skarżąca zarzuca Prezesowi URE przewlekłość, uregulowana jest w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej. Przepis ten przewiduje, że Prezes URE wydaje świadectwo efektywności energetycznej w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej. Przepis ten, w zdaniu drugim, stanowi jednocześnie, że do wydawania świadectw efektywności energetycznej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ nie tylko dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania ale także, że towarzyszyło jej rażące naruszenie prawa podmiotu do załatwienia jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Odnosząc się do argumentacji Prezesa URE uzasadniającej niezałatwienie sprawy skarżącej w terminie (przywołanej w części historycznej uzasadnienia) Sąd wskazuje na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że nie usprawiedliwiają organu w omawianym zakresie nawet obiektywne trudności takie, jak brak etatów czy środków pieniężnych. Przyjmuje się, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Ww. okoliczności nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16; z dnia 21 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16; z dnia 21 sierpnia 2019 r., II OSK 439/19; z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2341/13). Należy przy tym zauważyć, że wskazane przez organ przyczyny nierozpoznania Wniosku nie zostały zakomunikowane stronie na żadnym etapie prowadzonego postępowania, w tym nie zostały wskazane w piśmie z dnia 12 marca 2020 r. informującym o niezałatwieniu sprawy w terminie. Sąd - oceniając opóźnienie organu w wydaniu aktu jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa - miał przede wszystkim na uwadze długość całego postępowania w niniejszej sprawie, które - po wniosku strony z dnia 6 czerwca 2017 r. - zostało załatwione dopiero postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. Sąd uwzględnił przy tym wyrażany w judykaturze pogląd, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności/przewlekłości, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por.m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13), niemniej długość trwania postępowania może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, LEX nr 1299457). Tak też zdaniem Sądu należy zakwalifikować fakt procedowania w sprawie przez organ przez ponad 3 lata. Z tym, że Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się rażącej bezczynności, nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r., kiedy uchylono art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej: "ustawa o COVID"). Zgodnie z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy o COVID w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Prezesa URE postanowienia z dnia [...] listopada 2020 r. to tym samym brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Sąd za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Wyjaśnić przy tym trzeba, że instytucja grzywny przewidziana w ww. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie. Sąd wymierzając grzywnę mógł uwzględnić (i to zrobił) okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę wskazujące na brak wsparcia finansowego urzędu przekładający się na brak możliwości zatrudnienia dostatecznej liczby pracowników do obsługi skomplikowanych z natury rzeczy spraw z zakresu efektywności energetycznej. Okoliczności te Sąd uznał za wykazane wobec powołanych przez organ dowodów. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, na podstawie ww. przepisu i w tym zakresie skargę oddalił (pkt V wyroku). Stosowanie ww. środków wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, oceniając zaś całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a, orzekł jak sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przywołanej ustawy.