VI SAB/Wa 80/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu oddala skargę w całości [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zarzucając mu naruszenie prawa do jakiego doszło wskutek niezakończenia postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego odmowy zawarcia przez [...]S.A. umowy o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej obiektu wnioskodawcy – G. położonego przy ul. [...] w [...], w terminie oraz wniosła o usunięcie naruszenia prawa poprzez załatwienie sprawy i zawiadomienie o sposobie jej załatwienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w kolejnych pismach począwszy od dnia 6 marca 2014 roku informowała Prezesa URE o stwierdzonych nieprawidłowościach w działaniu [...] S.A. z zakresu bezprawnej eksploatacji obiektu stacji trafo nr [...], niewłaściwego stanu technicznego urządzeń stacji trafo nr [...], nieprzestrzegania przez przedsiębiorstwo przesyłowe wymagań w zakresie reżimu konserwacyjno - naprawczego stacji transformatorowych a nadto, że przedsiębiorstwo przesyłowe bezprawnie wydało wnioskodawcy warunki przyłączeniowe niezgodne ze złożonym wnioskiem. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że: a. obiekt budowlany mieszczący aktualnie urządzenia stacji trafo nr [...] nie spełnia podstawowych norm bezpieczeństwa dla lokalizacji w nim urządzeń stacji, tj. użytkowania go jako stacji transformatorowej, a taki sposób użytkowania stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, b. stacja trafo nr [...] nie może znajdować się w dotychczasowej lokalizacji, gdyż nie jest możliwe dostosowanie obiektu budowlanego do wymogów określonych Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co wynika z braku technicznych możliwości dostosowania obiektu budowlanego do obowiązujących na chwilę obecną przepisów z uwagi na niespełnianie norm w zakresie odległości od sąsiednich budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, c. stwierdzony w trakcie oględzin stacji w dniu 13 listopada 2014 roku wyciek oleju z transformatora, a tym samym fakt rozhermetyzowania jednego z transformatorów, co skutkować musi dostaniem się do wnętrza transformatora wilgoci oraz brakiem właściwego technologicznie poziomu oleju, wskazuje ponad wszelką wątpliwość na nieodpowiedni stan techniczny urządzeń stacji trafo nr [...], d. [...] S.A. nie podejmuje właściwych działań konserwacyjno - naprawczych, co wynika chociażby z faktu, że realizujący oględziny stwierdzają, że "poziom oleju w trafo" jest pozytywny, tzn. dostateczny, mimo że nie dokonali pomiaru poziomu oleju w rozszczelnionym transformatorze, z którego nastąpił wyciek, a w związku ze stwierdzonym wyciekiem oleju przedstawiciel [...] S.A. "zalecił usunąć ślady zawilgocenia olejem na transformatorze" zamiast zgodnie ze sztuką wyłączyć z ruchu transformator i poddać go naprawie zgodnie z zaleceniami wynikającymi z obowiązujących norm, f. przedsiębiorstwo przesyłowe dopuszcza się "handlu" warunkami przyłączeniowymi, co polega na bezprawnym warunkowaniu przez [...] S.A. przyłączenia użytkownika do sieci od uzyskania nienależnego przysporzenia majątkowego w postaci ustanowienia służebności, co stanowi skutek naturalnego monopolu, któremu Prezes URE w ramach swoich kompetencji jest zobowiązany przeciwdziałać. W ocenie skarżącej nie zachodzą jakiekolwiek przeszkody, aby Prezes URE wydał rozstrzygnięcie w przedmiotowym postępowaniu, nie mniej jednak z niezrozumiałych względów mimo upływu ponad roku od uzyskania pierwszych informacji w tym przedmiocie oraz wyczerpującego wyjaśnienia zarzutów wnioskodawcy, które znalazły pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, organ uchyla się od załatwienia skargi. Skarżąca wywodziła, że Prezes URE jest zobligowany do ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym zgromadzone w aktach sprawy opinie uprawnionych rzeczoznawców i instytucji eksperckich, a w razie wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości jest zobowiązany z urzędu powołać biegłego w tej sprawie, który wydałby opinię wzbogacającą obszerny materiał dowodowy sprawy, a umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Wyjaśniła, że do zakresu kompetencji Prezesa URE należy m.in. przeciwdziałanie negatywnym skutkom naturalnych monopoli (a zatem przeciwdziałanie bezprawnemu i bezkarnemu użytkowaniu wadliwego i niebezpiecznego urządzenia poprzez nielegalne przyłącze oraz przeciwdziałanie "handlowi" warunkami przyłączeniowymi jako skutkowi naturalnego monopolu), zatwierdzanie instrukcji ruchu i eksploatacji sieci przesyłowych i dystrybucyjnych, rozstrzyganie sporów w zakresie odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, a w przypadku nieuzasadnionego wstrzymania dostaw paliw gazowych lub energii - monitorowanie funkcjonowania systemu gazowego i elektroenergetycznego w zakresie warunków przyłączania podmiotów do sieci i ich realizacji oraz dokonywania napraw tej sieci (jeżeli sieć wadliwa, bezprawna i niebezpieczna, to z pewnością wymaga naprawy), bezpieczeństwa dostarczania paliw gazowych i energii elektrycznej (bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia wprost udokumentowane ) wypełniania przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych ich zadań. Z powyższego wynika, że Prezes URE jest zobowiązany do monitorowania kwestii bezpieczeństwa sieci i podejmowania właściwych działań w wypadku stwierdzenia naruszeń obowiązujących w tym zakresie przepisów. Nie można zatem twierdzić, że jego ustalenia w zakresie stanu technicznego monitorowanej przez siebie części sieci mogą zostać zastąpione rozstrzygnięciem Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwłaszcza że Prezes URE jest organem wy specjalizowanym w zakresie oceny stanu bezpieczeństwa sieci. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że Prezes niezasadnie zawiesił postępowanie w sprawie. Skarżąca szeroko argumentowała, że w świetle art. 23 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne, Prezes URE nie posiada kompetencji do rozstrzygania w sprawach stosunków cywilnych, więc niezależnie od rozstrzygnięć, jakie zapadną w postępowaniach przed sądami cywilnymi, musi niezwłocznie wykonywać swe kompetencje w zakresie oceny stanu bezpieczeństwa sieci. Również w zakresie postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego stanu technicznego stacji trafo nr [...], niezależnie od jego przebiegu Prezes URE winien wykonywać swoje kompetencje dla zapewnienia przestrzegania obowiązujących norm prawnych w kwestii bezpieczeństwa. Skarżąca podkreśliła, że Prezes URE po ponad rocznym procedowaniu sprawy ma wiedzę, że działająca sieć nie jest bezpieczna i akceptuje tę sytuację, podejmuje pozorne działania procesowe, takie jak zawieszenie postępowania, które w swej istocie jedynie umożliwiają przedłużanie w czasie eksploatacji niespełniających norm bezpieczeństwa urządzeń energetycznych, i nie wykonuje swoich ustawowych kompetencji, w ramach których bez zbędnej zwłoki winien doprowadzić do wyeliminowania z użytkowania niebezpiecznych urządzeń i nakazać przedsiębiorstwu przesyłowemu bezpieczne podłączenie użytkownika do sieci. Zdaniem skarżącej bezczynność Prezesa URE utrwala stan niezgodności z prawem wynikający z użytkowania obiektu budowlanego jako stacji trafo nr [...], bez tytułu prawnego i wbrew woli skarżącej, a nadto pomimo okoliczności, że urządzenia stacji są niesprawne, a obiekt stacji nie spełnia warunków dla takiego sposobu użytkowania, w związku z czym taki sposób użytkowania stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, mienia i środowiska. W tym sensie zaniechanie Prezesa URE służy wyłącznie możliwości utrzymania i kontynuowania przez przedsiębiorstwo przesyłowe niezgodnego z prawem użytkowania wadliwie zlokalizowanej stacji trafo, co zagraża życiu i zdrowiu ludzkiego z racji nieprzystosowania obiektu do użytkowania go w charakterze stacji transformatorowej oraz eksploatacji wadliwych (niesprawnych) urządzeń elektroenergetycznych kosztem dobra nadrzędnego, jakim jest bezpieczeństwo powszechne. Tymczasem w ramach swoich kompetencji, obejmujących m.in. przeciwdziałanie negatywnym skutkom naturalnych monopoli, zatwierdzanie instrukcji ruchu i eksploatacji sieci przesyłowych i dystrybucyjnych, rozstrzyganie sporów w zakresie odmowy zawarcia umowy przyłączenie do sieci, monitorowanie funkcjonowania systemu gazowego i elektroenergetycznego w zakresie warunków, bezpieczeństwa dostarczania paliw gazowych i energii elektrycznej, Prezes URE winien doprowadzić do likwidacji dotychczasowego nielegalnego przyłącza i nakazać [...] S.A. przyłączenie [...] S.A. do sieci zgodnie ze złożonym przez Spółkę wnioskiem. Prezes URE jest bowiem zobowiązany do monitorowania kwestii bezpieczeństwa sieci i podejmowania właściwych działań w wypadku stwierdzenia naruszeń obowiązujących w tym zakresie przepisów, wobec czego jego bezczynność ma charakter rażący. Skarżąca zaznaczyła, iż w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem, gdyż posiadając kompetencję w określonym zakresie organ ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu. W ocenie skarżącej bezczynność będąca przedmiotem skargi była rażąca i winna skutkować wymierzeniem grzywny, skoro mimo złożenia skargi przed niespełna piętnastoma miesiącami, uzupełniania skargi kolejnymi pismami skarżącej i zebrania w sprawie materiału dowodowego odpowiedniego do rozpoznania skargi, organ z niezrozumiałych względów nie rozpoznał skargi. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do załatwienia skargi wniesionej przez skarżącą i zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi - w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, określenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie. Prezes szczegółowo (str. 1 do str. 5) opisał przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając w konkluzji, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego odmowy zawarcia przez T. umowy o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej obiektu Spółki – G. położonego w [...] przy ul. [...]. Podkreślił, że w toku trwającego postępowania strony były zawiadamiane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., o niezakończeniu postępowania w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., oraz informowane o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy Następnie organ opisał poczynione w postępowaniu ustalenia (str. 7 do str. 13). Powołując się na konkretnie cytowane orzeczenia Prezes wywodził, że nie pozostaje w bezczynności, albowiem skarga na bezczynność została wniesiona przez spółkę w okresie pozostawania postępowania administracyjnego w zawieszeniu. Niezależnie od powyższego Prezes przedstawił (od str. 16 do str. 21) dodatkową argumentację świadczącą o bezzasadności skargi stwierdzając w konsekwencji, że podejmował niezwłocznie szereg czynności do jakich jest uprawniony i obowiązany w celu załatwienia sprawy, informował skarżącą o wszelkich czynnościach organu na bieżąco, skarżąca brała udział w spotkaniach przed Prezesem URE, w tym w rozprawie administracyjnej oraz miała możliwość bezpośredniego zasięgnięcia informacji o stanie sprawy i możliwym sposobie jej załatwienia, dokładnie i wnikliwie dążył do ustalenia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na wydanie decyzji rozstrzygającej przedmiotowy spór, nie uchylał się od załatwienia sprawy w zakresie posiadanych kompetencji, które są skarżącej wiadome, informował stronę o niezakończeniu postępowania w terminie i o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, ustalił, że brak jest możliwości wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie do czasu wydania ostatecznych i prawomocnych rozstrzygnięć przez organy nadzoru budowlanego i sądy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg został przez skarżącą zachowany. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ zawiesił postępowanie prowadzone na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, natomiast skarga na bezczynność datowana jest na dzień [...] czerwca 2015 r. Zatem została wniesiona już po wydaniu postanowienia o zawieszeniu. Należy przy tym podkreślić, że kwestia zasadności zawieszenie przez organ postępowania pozostaje poza zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu. Stosownie do treści art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów załatwienia sprawy przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje a sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i zobowiązać organ do wydania decyzji w określonym terminie. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu administracji publicznej. W czasie zawieszenia postępowania nie można mówić o bezczynności organu, o ile postanowienie o zawieszeniu postępowania weszło do obrotu prawnego, a więc zostało doręczone stronom postępowania (wyr. NSA z 24.11.2006 r., I OSK 89/06 , Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 5.12.2013 r., I SAB/WA 294/13 , Legalis) co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z wyr. WSA w Warszawie z 15.3.2013 r. ( I SAB/WA 64/13 , Legalis) wniesienie skargi na bezczynność organu nie jest możliwe, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Skoro zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych kpa, to tym samym eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Zatem zawieszenie postępowania formalnie przerywa bezczynność organu (wyr. NSA w Warszawie z 20.4.1999 r., IV SAB 199/98, Lex Nr 48746; wyr. WSA w Warszawie z 1.6.2011 r., I SAB/WA 80/11, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 14.11.2013 r., I SAB/WA 332/13 , Legalis). Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt IV SAB 143/99 stwierdził, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, iż bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność. Stan zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest więc stanem bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość jego zaskarżenia. W tej sytuacji stwierdzić należy, w dniu orzekania przez Sąd w sprawie organ nie pozostawał w stanie bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.