VII SA/Wa 1001/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. K. i K. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności postanowienia oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej własnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], stwierdzającym nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] zawieszającego postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. 2. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym PINB dla miasta [...] pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...]. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] organ powiatowy zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbudowy spornego obiektu budowlanego wskazując w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział I Cywilny sprawy z wniosku K. K. z udziałem E. J. i M. J. o podział nieruchomości wspólnej i zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...][...] WINB, po rozpatrzeniu zażalenia M. i E. J., utrzymał w mocy postanowienie PINB dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Pismem z dnia [...] października 2014 r. M. i E. J. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r. W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. 3. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., GINB stwierdził nieważność stwierdził nieważność postanowienia [...] WINB z [...] sierpnia 2014r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku K. K. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymał w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2015r. zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 kpa). Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji (postanowień) ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 kpa. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 kpa i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). Wyjaśnił, że z rażącym naruszeniem prawa, mamy do czynienia wyłącznie w sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa przez proste ich zestawienie, a jednocześnie rodzaj tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie może być zaakceptowane jako wydane przez organy praworządnego państwa. Organ podkreślił, że dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jego wydania. Dalej organ wskazał, że postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnił, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez organ zobligowany do zawieszenia postępowania musi istnieć ścisła zależność. Przemawia za tym istota postępowania bowiem zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą rozstrzygnięcie sprawy. W razie gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 maja 2005r., sygn. akt II GSK 27/05 NSA podkreślił, że "przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa sytuacja polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". GINB powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych tj.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/08 i z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1138/08 oraz wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1102/10 w uzasadnieniu których ww. Sądy stwierdziły, że nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa między postępowaniem sądowym o zniesienie współwłasności a prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego postępowaniem w sprawie legalności inwestycji. W związku z powyższym organ uznał, że zawisła przed sądem cywilnym sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w [...] nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu legalizacyjnym w sprawie rozbudowy spornego obiektu budowlanego. Nie znajduje uzasadnienia oczekiwanie przez PINB dla miasta [...] na ewentualne przyszłe zmiany stanu prawnego nieruchomości w wyniku zakończenia przez Sąd Rejonowy w [...] sprawy o podział nieruchomości wspólnej i zniesienie współwłasności. W świetle powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 5. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i K. K.. Skarżący wskazali, że stali się stronami niniejszego postępowania w wyniku zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. [...] , na dowód czego przedłożyli wydruk z księgi wieczystej nr [...] aktualny na dzień [...] kwietnia 2015 r. W dalszej części skargi skarżący wskazali, że wynik postępowania o zniesienie współwłasności i podział nieruchomości, toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...], odegra kluczową rolę dla toczącego się postępowania administracyjnego. Zniesienie współwłasności pozwoli bowiem usunąć jedyną przeszkodę powodującą, że niemożliwe jest zalegalizowanie rozbudowy budynku gospodarczego, tj. zgodę właściciela nieruchomości. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. 8. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym, rozpatrzenie sprawy dotyczącej zniesienia współwłasności wymienionej działki nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru budowlanego w przedstawionym wyżej zakresie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazać należy, iż zawieszenie postępowania na wymienionej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przy czym jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, do rozstrzygnięcia którego właściwym jest inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji (postanowienia) przez organ administracyjny. Innymi słowy, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (postanowienia) przez organ nadzoru budowlanego (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, 8 wydanie, str. 447 i n.). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż K. K. oraz E. i M. J. są współwłaścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], obręb [...]. E. i M. J. nie wyrażają zgody na legalizację rozbudowy budynku gospodarczego na ww. nieruchomości. W związku z powyższą sytuacją, K. K. złożyła w Sądzie Rejonowym w [...] I Wydziale Cywilny wniosek o podział nieruchomości wspólnej i zniesienie współwłasności. Sprawa toczy się pod sygn. akt [...]. Zdaniem Sądu za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie GINB, którym organ uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawieszające na wniosek K. K. postępowanie administracyjne do czasu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez Sąd Rejonowy w sprawie własności działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego słusznie ocenił, że w niniejszej sprawie nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] w przedmiocie własności działki, a postępowaniem wszczętym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie ma przeszkód, aby organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego rozpatrzył sprawę w przedstawionym zakresie, a ewentualne rozstrzygnięcie, np. przy ustaleniu, że doszło do samowoli budowlanej, skierował do inwestora. W przepisie art. 52 ustawy Prawo budowlane wskazano krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania czynności nakazanych decyzjami, o których mowa w art. 48 i 49b oraz art. 50 a i 51 wymienionej ustawy. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W konsekwencji w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie działu spadku i zniesienia współwłasności. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało zatem wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa. IV. Wobec powyższego skarga nie jest zasadna. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.