VII SA/Wa 1009/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. K., T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. K., T. K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), na wniosek S. Sp. z o. o. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Z. i T. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. J. [...] w W. poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego budynku mieszkalnego z trzema lokalami wolnostojącego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. J. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wbrew temu co napisał w sentencji stwierdził, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze wszczął nie tylko na wniosek, lecz również z urzędu. Ponadto wskazał, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] zatwierdził projekt zamienny budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego z trzema lokalami i garażem podziemnym usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. J. [...] w W. Teren inwestycji objęty jest ustaleniami Planu Miejscowego Zagospodarowania Przestrzennego Rejonu [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] [...] z dnia [...] września 2002 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Dla terenów oznaczonych symbolem 46MN (do których należy działka nr ew. [...]) plan przewiduje zabudowę jednorodzinną. Według definicji zawartej w § 5 pkt 7 planu przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną należy rozumieć m.in. budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania, w związku, z czym należy zaliczyć projektowany budynek do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jednakże organ wydający pozwolenie na budowę nie poprzestaje wyłącznie na badaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu – art. 35 ust. 1 pkt 2 nakazuje organowi sprawdzić zgodność inwestycji również z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Stosownie do zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego interpretacji terminu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, należy przez nią rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych (...)". Wobec powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że budynek będący przedmiotem zaskarżonej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] bez wątpienia nie mieści się w kategorii budynków jednorodzinnych, o których mowa w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, co w ocenie organu, można potraktować, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ustawie Prawo budowlane budynek, w którym przewiduje się, co najmniej trzy lokale mieszkalne stanowi zabudowę wielorodzinną, której realizacji na ww. terenie nie przewiduje miejscowy plan. Definicja zawarta w miejscowym planie wiąże organ tylko w zakresie wydawania warunków zabudowy, nie wkracza natomiast w sferę zagadnień z zakresu prawa budowlanego. W świetle powyższego organ nadzoru przyjął, że decyzja Prezydenta W. z dnia z dnia [...] sierpnia 2005 r. rażąco narusza prawo i w związku tym stwierdził jej nieważność. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy Z. i T. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania Z. i T. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Badaną w trybie nadzoru decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] Prezydent W. zmienił w trybie art. 36a Prawa budowlanego decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...]. Przepis art. 36a Prawa budowlanego przewiduje możliwość wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku planowanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w trakcie realizowanej inwestycji. Z przepisu art. 36a Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że został on wprowadzony w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeżeli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. "Istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Tożsamość obiektu, pozwalająca na zalegalizowanie w nim istotnych odstępstw od projektu, musi dotyczyć tak podstawowych jego cech jak kubatura czy usytuowanie na działce. W tej mierze organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/05, LEX nr 214373; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1924/06, LEX nr 510761; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 24/10). Ponadto stwierdził, że analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego wydaną w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], wykazała, że przewiduje on całkowitą zmianę przedsięwzięcia, tj. budowę obiektu innego rodzaju, choć o podobnym przeznaczeniu. W pierwotnym projekcie przewidziano budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem i basenem w podziemiu, natomiast projekt zamienny obejmował realizację budynku mieszkalnego z trzema lokalami wolnostojącego z garażem podziemnym. Poza zmianami polegającymi na wydzieleniu w budynku trzech mieszkań, zaplanowano również zmianę kształtu i bryły, schematów konstrukcji budynku, a także jego kubatury (pierwotnie – ca 1394, 5 m³, po zmianie – ca 2100 m³). Wskazane rozbieżności pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że brak jest tożsamości obiektów, a projektem zamiennym przewidziano budowę zupełnie nowego budynku. Odnosząc się do poniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących zgodności kontrolowanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu W. [...], uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] – [...] z dnia [...] września 2002 r., organ odwoławczy stwierdził, że aczkolwiek zasadne, nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził, że zatwierdzenie decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nowego projektu budowlanego stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Skoro, zatem decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. jest obarczona wadą z art. 156 § 1 K.p.a., należało stwierdzić jej nieważność. Powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. Z. i T. K. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji lub o stwierdzenie nieważności obu decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazali naruszenie następujących przepisów, a to: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne, bezpodstawne zastosowanie, albowiem decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. rażąco nie narusza prawa oraz pominięcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, tj. nabycia przez skarżących prawa do użytkowania obiektu wybudowanego na podstawie zamiennego pozwolenia na budowę, którego to prawa nie można ich pozbawiać za pomocą dostępnych środków prawnych; - art. 6 K.p.a. poprzez brak oparcia zaskarżonej decyzji w przepisach obowiązującego prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia podstaw prawnych i faktycznych decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia podstaw zawężającej wykładni pojęcia "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" zawartego w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego i brak wyjaśnienia, dlaczego naruszenie (dyskusyjne) tego przepisu ma charakter rażący; - art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8, 9 i 11 K.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do podstawy wskazanej w treści orzeczenia organu pierwszej instancji, innej niż obecne wskazane w zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego; - naruszenie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zamiennego pozwolenia na budowę ([...].08.2005 r.) poprzez błędną jego interpretację, bezpodstawnie zawężającą pojęcie "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę"; -naruszenie art. 36a ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zamiennego pozwolenia na budowę ([...].08.2005 r.) poprzez odmówienie organowi wydającemu zamienne pozwolenie na budowę prawa do dokonania na zasadzie uznania administracyjnego kwalifikacji zmian dokonanych w projekcie zamiennym, w kategorii istotnych odstąpień od pierwotnego projektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do stwierdzenia organu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wszczął przedmiotowe postępowanie nadzorcze na wniosek S. Sp. z o.o. oraz z urzędu. Zauważyć należy, że z przepisów ogólnego, jak i szczególnego postępowania administracyjnego, nie wynika, aby organ administracji publicznej mógł działać jednocześnie według zasady oficjalności i zasady skargowości. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. przewiduje wszczęcie postępowania "na żądanie strony lub z urzędu". Zatem nie dopuszczalne było, tak jak to podał organ, wszczęcie postępowania na wniosek i z urzędu. Z przepisów o postępowaniu administracyjnym, regulujących tok postępowania wynika, bowiem, że strona, na której żądanie wszczęto postępowanie ma procesowe uprawnienia szersze od posiadanych w postępowaniu wszczętym z urzędu. Między innymi do takich należy prawo rozporządzalności sprawą przez tą stronę. W toku postępowania strona ta może między innymi wycofać swoje żądanie. Skuteczność cofnięcia żądania podlega jednak ocenie organu. Wobec powyższego organ drugiej instancji rozstrzygając sprawę powinien był rozpoznać wniosek spółkę S. Sp. z o.o. w W. zawarty w piśmie z dnia [...] października 2009 r., zawierający cofnięcie żądania zawartego w podaniu z dnia [...] września 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Obowiązkiem organu było z punktu widzenia procesowego w przypadku ustalenia, że strona wycofała swoje żądanie w sprawie wszczętej na jej wniosek, ocenić, czy nastąpił skutek bezprzedmiotowości postępowania, o którym mowa w art. 105 § 2 K.p.a. Skutkiem, którego byłoby uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oczywiście na cofnięcie żądania muszą wyrazić zgodę inne strony oraz organ powinien ocenić, czy cofnięcie żądania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Odnosząc się do przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania to należy wskazać, że nie wyjaśnił on również sprawy w sposób dostateczny. Zastosowanie w badanej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego podyktowane było potrzebą dokonania zmian decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie do końca jednoznacznie wyjaśnił, dlaczego przyjmuje, że brak jest tożsamości budynków. Decyzja o pozwoleniu na budowę Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. udzielała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego o znacznie większej kubaturze, niż budynek jednorodzinny objęty badaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., budynek ten jest w sposób identyczny usytuowany na działce i zmiana pozwolenia na budowę jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nawet gdyby przyjąć, tak jak ustala organ, że zmiany są nie tylko istotne, ale przewidują budowę zupełnie nowego budynku mieszkalnego, to w gruncie rzeczy brak jest należytej oceny, czy rzeczywiście doszło do rażącego naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przede wszystkim nie ma ustaleń czy postępowanie o zmianie pozwolenia zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone jest, bowiem analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych, stąd w przepisie art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego jest odesłanie do art. 32 - art. 35 tej ustawy. Jeżeli prawidłowo zostały zastosowane wskazane przepisy, to nawet mimo braku tożsamości obiektów budowlanych, możemy mówić tylko o naruszeniu art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego, ale nierażącym. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ odwoławczy uchybił wskazanym wyżej przepisom postępowania oraz art. 7, 77. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wskazówki zawarte w powyższym uzasadnieniu oraz uwzględni w swojej ocenie prawnej następujące wskazania zawarte poniżej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W związku z powyższym, ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony - jako kryterium rażącego naruszenia prawa - winny być również brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W postępowaniu nieważnościowym organ winien mieć, więc na uwadze, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III A.R.N 22/95, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07 oraz z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.