VII SA/Wa 1013/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu T. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala sprzeciw 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2019 poz. 1186 ze zm.; dalej: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany zamienny: rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego ze zmianą jego sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny, zlokalizowany na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...], zatytułowany: "Zamienny projekt budowlany rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego i zmiana sposobu użytkowania na mieszkalny jednorodzinny" o następujących parametrach technicznych (po rozbudowie przebudowie i nadbudowie): pow. użytkowa - 241,67 m , pow. zabudowy - 196,72 m2, kubatura - 780,00 m3; kat. obiektu -1; i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. budynku. Jednocześnie nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania ww. budynku. Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg. W dniu [...] października 2019 r. do PINB wpłynął wniosek I. i S. C. w sprawie przebudowy budynku gospodarczego na hotel robotniczy, znajdujący się na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawcy wskazali, że w ścianie budynku, który usytuowany jest bezpośrednio w granicy z ich nieruchomością, zostały wstawione trzy otwory okienne, a na dachu budynku został zrealizowany taras. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2019 r. czynności kontrolnych ustalono, że na ww. nieruchomości realizowana jest budowa na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] października 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. Z. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego i zmianę sposobu użytkowania na budynek mieszkalny. Obiekt jest zrealizowany bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...] (stanowiącą własność I. i S. C.) od strony południowej. W trakcie kontroli stwierdzono odstępstwa od ww. decyzji i zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na dobudowaniu schodów zewnętrznych żelbetowych składających się z trzech biegów po 5 stopni każdy oraz dwóch spoczników o szerokości 75,0 cm - 90,0 cm. Ponadto taras od strony nieruchomości został wysunięty od lica muru na szerokość 68 cm - 75 cm. Inwestor zmienił także wymiary rozbudowanej części obiektu z 5,43 m x 2,6 m na 5,32 m x 2,9 m oraz zmienił lokalizację i wymiary części otworów okiennych, a wewnątrz budynku częściowo zmienił układ ścian działowych oraz lokalizację drzwi wewnętrznych. Stwierdzono, że inwestor doprowadził do zgodności z projektem ścianę od strony działki o nr ew. [...] poprzez wstawienie luksferów w otwory okienne. W trakcie kontroli stwierdzono, że obiekt nie jest użytkowany. Inwestor okazał dziennik budowy, który prowadzony jest na bieżąco. Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia stron o wszczęciu na wniosek I. i S. C. postępowania administracyjnego w sprawie realizowanej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego funkcji na mieszkalną. Następnie T. Z. przedłożyła w dniu 24 lutego 2020 r. 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego omawianej inwestycji. PINB wydał w dniu [...] lutego 2020 r. postanowienie Nr [...], którym nakazał T. Z. wstrzymanie prowadzonych robót - wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach oraz nie nałożył obowiązku dokonania zabezpieczeń. W trakcie postępowania I. i S. C. wskazywali, że ww. obiekt budowlany jest zamieszkały przez osoby, które nie są jego właścicielami. W dalszej kolejności organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją Nr [...] z [...] marca 2020 r. nałożył na T. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do [...] kwietnia 2020 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego omawianej inwestycji uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W dniu 25 marca 2020 r. przedstawiciel organu powiatowego miał zamiar przeprowadzenia kontroli na działce o nr ew. [...], jednakże kontrola nie odbyła się. PINB postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. nałożył na T. Z. obowiązek usunięcia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. postanowienia, stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji budowlanej zamiennej. Inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację w dniu 3 czerwca 2020 r. W związku z dalszym nieuzupełnieniem nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym zamiennym, organ powiatowy pismem z [...] czerwca 2020 r. ponownie wezwał T. Z. do usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Z materiału dowodowego zgromadzonego w omawianej sprawie wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. uchylił własną decyzję z [...] października 2018 r. wydaną w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. W dniu 8 lipca 2020 r. inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany zamienny rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego funkcji na mieszkalną, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Wskazaną na wstępie decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., zatwierdzono projekt budowlany zamienny: rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego ze zmianą jego sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny, udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. budynku oraz nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. 2. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie wnieśli I. i S. C.. 3. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 p.b. po rozpatrzeniu ww. odwołania I. i S. C. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja PINB z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. Zastosowanie ww. przepisu możliwe jest w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie – decyzja organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Dalej organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzenie postępowania naprawczego było zasadne z uwagi na dokonanie szeregu odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] października 2018 r. Odstępstwa te polegały na: dobudowie schodów zewnętrznych żelbetowych składających się z trzech biegów po 5 stopni każdy oraz dwóch spoczników o szerokości 75,0cm - 90,0 cm, wysunięciu tarasu od lica muru na szerokość 68,0 cm - 75,0 cm, zmianie wymiarów rozbudowanej części obiektu z 5,43 m x 2,60 m (pomieszczenie nr 010,014) na 5,32 m x 2,90 m, zmianie lokalizacji oraz wymiarów części otworów okiennych, częściowej zmianie układu ścian działowych oraz lokalizacji drzwi wewnętrznych. W ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji Nr [...], aby dokonał kompleksowej analizy dokumentacji projektowej w świetle ww. przepisu. Ustalenia poczynione w postępowaniu dowodowym powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, czego w omawianej sprawie nie uczyniono. Organ powiatowy zatwierdzając projekt budowlany zamienny potwierdza, że inwestycja w takim kształcie jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a zatem jest zobowiązany do szczegółowego wykazania motywów rozstrzygnięcia i uzasadnienia stanowiska w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 p.b. Przedłożona dokumentacja budowlana zamienna odnosi się do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny. I. i S. C. w toku postępowania podnosili, że na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] prowadzony jest hotel robotniczy, w którym przebywają obcokrajowcy. Z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że w omawianej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny, a prawdopodobnie na hotel robotniczy, na co wskazywali skarżący. Należy mieć na uwadze, że zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jego części jest ujęta w katalogu istotnych odstępstw (art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b.) i o ile w istocie miała miejsce powinna podlegać ocenie przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego. Na rzucie parteru wydzielonych jest 6 pokoi z WC, pralnia, kotłownia, kuchnia, jeden pokój bez WC oraz 3 holle. Na parterze zaś znajdują się 3 pokoje z WC oraz kuchnia. W realiach omawianej sprawy z układu i rozmieszczenia pomieszczeń należy wnioskować, że obiekt nie będzie użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Trudno bowiem uznać aby w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdowało się na parterze 6 pokoi, w których znajdują się osobne pomieszczenia WC, na piętrze takich pokoi z WC jest trzy, zaś w całym obiekcie znajdują się dwie kuchnie. Powyższe zdaniem organu może świadczyć o zamierzonej zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Nie bez znaczenia dla takiej oceny sprawy pozostaje podnoszona w toku całego postępowania i w odwołaniu kwestia użytkowania spornego obiektu jako hotelu robotniczego, a także zapisy protokołu oględzin z 25 marca 2020 r., z którego wynika, że w obiekcie przebywały osoby trzecie (na stałe). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznacznie stwierdzenie, że obiekt będzie użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny (np. w formie oświadczenia inwestora złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań). Z tego względu zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego było co najmniej przedwczesne. Organ wskazał, że stosując art. 71 p.b. należy przede wszystkim mieć na względzie, że z uwagi na użyty w nim zwrot "w szczególności", określona w nim definicja nie jest pełna. Określa on w istocie przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powoduje to, iż w ww. normie prawnej mieścić się będą także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Będą to więc wszelkie działania/przeróbki, które zmieniają jego zamierzony/dotychczasowy sposób użytkowania, jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa, i wobec tego, będą wymagać sprawdzenia. Za zmianę w rozumieniu tego przepisu przyjmuje się także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, jeżeli będzie to prowadziło do zmiany ww. warunków. Zmiana sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego bez wątpienia ma wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., chociażby w zakresie kwestii bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych np. w kwestii drogi ewakuacyjnej), a także wpływ na wielkość i układ obciążeń (nowa funkcja obiektu lub jego części może wywoływać inne niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcję obiektu). Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewidują inne wymogi dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a inne dla zamieszkania zbiorowego. Ponadto zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1776/12, fakt nie zawarcia w art. 71 ust. 1 p.b. wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania, powoduje, że mieścić się będą w tej normie także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wykorzystywanie zaś części mieszkalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi (hotel pracowniczy) spowoduje zintensyfikowanie użytkowania przedmiotowego obiektu poprzez zwiększoną liczbę stałych mieszkańców takiego obiektu, co wiąże się m.in. z takimi uciążliwościami, jak np. zwiększony ruch i liczba pojazdów na nieruchomości. Użytkowanie obiektu ogranicza w ten sposób możliwość niezakłóconego, z poszanowaniem prawa właścicieli do prywatności i spokoju, korzystania z nieruchomości sąsiednich i może także naruszać prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Takie rozmieszczenie pomieszczeń i ich układ został zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] października 2018 r., jednakże pozwolenie na budowę zostało uchylone zaś zatwierdzając projekt budowlany zamienny organ powinien dokonać oceny całości inwestycji. Wykonanie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie powoduje automatycznie zatwierdzenia tegoż projektu. W trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny (art. 51 ust. 4 p.b.), zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Wykonanie nałożonego obowiązku poprzez złożenie przez inwestora projektu zamiennego, nie powoduje w sposób automatyczny wydania decyzji o zatwierdzeniu tego dokumentu. Ponownie rozpatrując sprawę PINB wezwie inwestora do złożenia wyjaśnień i jeżeli będzie taka konieczność do uzupełnienia projektu zamiennego w zakresie wskazanym w niniejszym rozstrzygnięciu, a następnie przeanalizuje przedłożoną dokumentację w świetle art. 35 p.b. Decyzja Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów (błędna ocena stanu faktycznego, co spowodowało zastosowanie co najmniej przedwczesne art. 51 ust. 4 p.b.), a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny, organ wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności opisanych powyżej mających istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wojewódzki wskazał, że zarzuty dotyczące uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na teren sąsiedniej działki w celu wykonania określonych prac nie podlegają rozpatrzeniu przez organy nadzoru budowlanego. Organ wojewódzki wskazał także, że w ramach postępowania odwoławczego do akt załączono zwrot korespondencji kierowanej do W. W. z adnotacją "adresat zmarł". A zatem ponownie rozpatrując sprawę PINB winien zweryfikować krąg osób posiadających przymiot strony w omawianym postępowaniu administracyjnym. Reasumując [...]WINB wskazał, że należało uchylić decyzję PINB Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 4. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyła T. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie w całości decyzji PINB Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było utrzymanie przedmiotowej decyzji w mocy. W oparciu o tak sformułowany zarzut na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a, wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazała, że odnosząc się do decyzji [...]WINB uchylającej decyzję Nr [...] w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, należy wskazać, że - inaczej niż ocenił to [...]WINB - zarówno przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego jak również treść wydanej w jego wyniku decyzji i jej uzasadnienia wskazuje, że PINB dokonał kompleksowej analizy dokumentacji projektowej w świetle art. 35 ust. 1 p.b. O tym, że organ powiatowy dokonał szczegółowej weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego zamiennego co do jego zgodności z przepisami budowlanymi świadczy m.in. fakt, że po przedłożeniu przez Inwestora jego pierwszej wersji, PINB zgłosił szereg uwag spowodowanych brakami i nieprawidłowościami projektu, które musiały zostać przez Inwestora usunięte. Co więcej, po złożeniu jego poprawionej wersji PINB ponownie wskazał braki i nieścisłości, po raz kolejny wzywając Inwestora do ich usunięcia. Z kolei w uzasadnieniu PINB szczegółowo wyjaśnił wszystkie te kwestie, które budziły wątpliwości p. C. - uczestników postępowania, którzy na etapie postępowania zgłaszali szereg uwag do prowadzonej inwestycji. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że PINB działał w tej sprawie z należytą starannością, kierując się przy wydawaniu decyzji treścią obowiązujących przepisów. Z tego też powodu za niezrozumiałe należy uznać uwagi [...]WINB, jakoby w uzasadnieniu decyzji PINB brakowało szczegółowego wykazania motywów rozstrzygnięcia i uzasadnienia stanowiska w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 p.b., zwłaszcza że przedmiotowa decyzja PINB nie odbiega w swej treści i formie od innych tego rodzaju decyzji wydawanych przez organy powiatowe w tożsamym zakresie Odnosząc się bezpośrednio do kwestii braku w uzasadnieniu kwestii oceny charakteru projektowanego budynku w kontekście sposobu jego użytkowania, należy wskazać, że brak ten spowodowany jest wyłącznie tym, że kwestia ta, ani w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę (decyzja z [...] października 2018 r.), ani w postępowaniu prowadzonym przez PINB zakończonym wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny nie budziła żadnych wątpliwości. Inwestor od początku jednoznacznie wskazywał, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego ze zmianą sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny i w tej kwestii nic się nie zmieniło. Z tego też powodu za całkowicie nieuprawnione należy uznać dywagacje [...]WINB dotyczące charakteru budynku (w domniemaniu hotel robotniczy) w oparciu o analizę układu i rozmieszczenia pomieszczeń. Wprawdzie [...]WINB zdaje się nie przesądzać, że budynek ten jest/będzie hotelem robotniczym, stawiając jedynie taką hipotezę, sam fakt jednak, że [...]WINB, opierając się na układzie i rozmieszczeniu pomieszczeń, próbuje przypisać Inwestorowi inny zamiar korzystania z budynku, niż ten zaplanowany przez Inwestora, nie znajduje żadnego uzasadnienia, ani w stanie faktycznym sprawy, ani w obowiązujących przepisach prawa. W szczególności tezy tej nie może uzasadniać fakt, że przez krótki czas w 2020 r. doszło do użytkowania realizowanego budynku przez osoby trzecie. Jak wyjaśniono to w ramach postępowania znak: [...], do użytkowania doszło w związku z pandemią COVID-19, miało charakter ekstraordynaryjny, powodowany chęcią ograniczenia do minimum ryzyka zakażenia wirusem osób zamieszkujących inny budynek znajdujący się na tej samej działce, na której znajduje się realizowany budynek. Co ważne, Inwestor - mając świadomość popełnionego deliktu - przyznał się do jego popełnienia i w konsekwencji zapłacił wymierzoną mu karę pieniężną z tytułu stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Co przy tym istotne, ani w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt przez PINB, ani w dacie wydania decyzji przez WINB realizowany budynek nie był użytkowany przez osoby trzecie, PINB nie miał zatem żadnych podstaw, aby kwestionować charakter powstającego budynku i prowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe. Abstrahując od powyższych uwag, sprzeciwiająca się bardziej ogólnie odniosła się do tezy, jakoby w przedmiotowej sprawie PINB przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe co do zamierzonego sposobu korzystania z nieruchomości i dopiero na tej podstawie ustalić zgodność projektu z art. 35 ust. 1 p.b. (co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji). W opinii skarżącej, tego typu działanie organu powiatowego w stanie faktycznym sprawy wykraczałoby poza kompetencje organu przyznane mu przez przepisy prawa budowlanego. Wprawdzie należy zgodzić się z [...]WINB, że faktyczny sposób korzystania z budynku ma wpływ na ocenę jego charakteru, z istoty swojej tego typu ocena może zostać jednak w praktyce dokonana dopiero po zrealizowaniu inwestycji na podstawie zatwierdzonego planu budowlanego zamiennego i po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (w opinii skarżącej wszelkie tymczasowe sposoby wykorzystania powstającej nieruchomości przez Inwestora na potrzeby niezwiązane bezpośrednio z planowaną funkcją powstającego obiektu np. jako magazyn, nie mogą determinować oceny charakteru takiego obiektu). Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny nie ma charakteru uznaniowego. Tymczasem wywiedzenie z przepisów prawa kompetencji organu powiatowego do oceny przyszłego sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie analizy dokumentacji projektowej (układu i rozmieszczenia pomieszczeń) nosi cechy takiej uznaniowości, wprowadzając w konsekwencji, nieuregulowane obowiązującymi przepisami prawa, dodatkowe kryterium oceny projektu. Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że w polskim prawodawstwie nie ma przepisów, które określałaby obiektywne kryteria, pozwalające w przedmiotowej sprawie ocenić PINB charakter powstającego budynku. W szczególności takimi kryteriami nie są ilość pokoi z WC, czy układ pomieszczeń w budynku. Skoro w obowiązujących przepisach próżno szukać takich obiektywnych kryteriów, jedynym kryterium, jakie w praktyce mogło być przez PINB zastosowane w tym przypadku była wola Inwestora co do przyszłego wykorzystania budynku (kryterium subiektywne). Co istotne, w tej kwestii Inwestor przynajmniej kilkukrotnie - zarówno na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę jak i na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego - wyraźnie wskazywał, że planowana inwestycja dotyczy przekształcenia budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Z tego też powodu nie można zgodzić się z [...]WINB, jakoby postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszoinstancyjny było niepełne ze względu na brak odebrania od Inwestora oświadczenia co do sposobu korzystania z nieruchomości złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Pomijając znikomą wartość dowodową takiego oświadczenia (oświadczenie takie w praktyce nie wyłącza w przyszłości możliwości zmiany przeznaczenia nieruchomości, określając zamiar inwestora wyłącznie na dzień składania oświadczenia), w przedmiotowej sprawie oświadczenie takie było zbędne, gdyż - jak wspomniano wcześniej - Inwestor kilkukrotnie wyraźnie określił przyszły sposób korzystania z nieruchomości. 5. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. 1. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 677/17). Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. 2. Przedmiotem oceny przez [...]WINB była decyzja PINB Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. wydana w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego ze zmianą jego sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny, udzielenia pozwolenia na wznowienie robót oraz nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Rozstrzygniecie to wydane na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. Zastosowanie tego przepisu możliwe jest w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ powiatowy decyzją Nr [...] z [...] marca 2020 r. nałożył na T. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia (w określonym terminie) 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego omawianej inwestycji uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W omawianej sprawie przeprowadzenie postępowania naprawczego było zasadne z uwagi na dokonanie szeregu istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] października 2018 r., udzielającą T. Z. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego i zmianę sposobu użytkowania na budynek mieszkalny na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Przypomnieć należy, że zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest więc istotną czynnością mającą na celu dokonanie weryfikacji przedstawionego projektu z przepisami prawa. W razie niedokładnego zbadania projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści i przedstawionych rozwiązań, czy zgodności z przepisami prawa, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z projektem oraz decyzją zatwierdzającą ten projekt, dlatego też zatwierdzenie projektu musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą. Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza szeregi wskazanych w tym przepisie elementów: "1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Zdaniem Sądu, zasadnie [...]WINB wskazał, że organ powiatowy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji Nr [...], aby dokonał kompleksowej analizy dokumentacji projektowej w świetle art. 35 ust. 1 p.b. i wskazanych tam warunków. Ustalenia poczynione w postępowaniu dowodowym powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, czego w omawianej sprawie nie uczyniono. Już z tego powodu decyzja jest błędna, gdyż nie odniesiono się w uzasadnieniu do tych istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 411/21). Organ powiatowy zatwierdzając projekt budowlany zamienny potwierdza bowiem, że inwestycja w takim kształcie jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem jest zobowiązany do szczegółowego wykazania motywów rozstrzygnięcia i uzasadnienia stanowiska w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 p.b. Zasadnie twierdzi [...]WINB, ze w niniejszej sprawie takich ustaleń nie poczyniono. Uzasadnienie decyzji, w którym nie podano wyczerpujących ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy wydanej decyzji i nie poddaje w sposób wystarczający weryfikacji argumentacji stron, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. 3. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy: - przedłożona dokumentacja budowlana zamienna odnosi się do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny; zgodnie z art. 3 pkt 2a p.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jedno lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; podkreślić trzeba, że decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć - zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych; - I. i S. C. w toku postępowania podnosili, że na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] prowadzony jest hotel robotniczy, w którym przebywają obcokrajowcy; - z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego sporządzonego przez W. S. (nr upraw. [...]), mgr inż. H. B. (nr upraw. [...]) wynika, że w omawianej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania na "budynek mieszkalny jednorodzinny", a prawdopodobnie na "hotel robotniczy", na co wskazywali skarżący; to w żaden sposób nie zostało zweryfikowane przez PINB; przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w świetle art. 71 p.b. rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; ta istotna kwestia nie została w sposób precyzyjny wyjaśniona a ma zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy; - zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest ujęta w katalogu istotnych odstępstw (art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b.) i o ile w istocie miała miejsce powinna podlegać ocenie przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego; - na rzucie parteru (s. 28 projektu) wydzielonych jest 6 pokoi z WC, pralnia, kotłownia, kuchnia, jeden pokój bez WC oraz 3 holle; na parterze zaś znajdują się 3 pokoje z WC oraz kuchnia; z układu i rozmieszczenia pomieszczeń należy wnioskować (biorąc pod uwagę logikę i doświadczenie życiowe), że obiekt nie będzie użytkowany jako "budynek mieszkalny jednorodzinny"; takie rozmieszczenie pomieszczeń i ich układ został zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] października 2018 r., jednakże pozwolenie na budowę zostało uchylone zaś zatwierdzając projekt budowlany zamienny organ powinien dokonać oceny całości inwestycji; wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. decyzja o zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę; zastępuje ona bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę; co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego; projekt ten powinien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo; - zdaniem organu, działania inwestorów mogą świadczyć o zamierzonej zmianie sposobu użytkowania "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na "budynek zamieszkania zbiorowego" (należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, itp.); - z protokołu oględzin z 25 marca 2020 r., wynika, że w obiekcie przebywały osoby trzecie (na stałe) a w odwołaniu podnoszono, że obiekt był użytkowany jako hotel robotniczy. 4. W ocenie Sądu, zasadnie twierdzi organ odwoławczy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznacznie stwierdzenie, że obiekt będzie użytkowany jako "budynek mieszkalny jednorodzinny". Wręcz przeciwnie – materiał dowodowy i okoliczności sprawy wskazywały na inne przeznaczenie spornego budynku. Z tego względu zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego było co najmniej przedwczesne. Podkreślić należy, że wykonanie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie powoduje automatycznie zatwierdzenia tegoż projektu. Biorąc pod uwagę istotę i cel postępowania naprawczego zgodzić się należy, iż w trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny (art. 51 ust. 4 p.b.), zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Zatem wykonanie nałożonego obowiązku poprzez złożenie przez inwestora projektu zamiennego, nie powoduje w sposób automatyczny wydania decyzji o zatwierdzeniu tego dokumentu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1271/17). [...]WINB w decyzji wskazał również, że ponownie rozpatrując sprawę PINB wezwie inwestora do złożenia wyjaśnień i jeżeli będzie taka konieczność do uzupełnienia projektu zamiennego w zakresie wskazanym w niniejszym rozstrzygnięciu, a następnie przeanalizuje przedłożoną dokumentację w świetle art. 35 p.b. Zdaniem Sądu, wytyczne te są prawidłowe, gdyż [...]WINB prawidłowo ocenił, że decyzja Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów (błędna ocena stanu faktycznego, co spowodowało zastosowanie co najmniej przedwczesne art. 51 ust. 4 p.b.), a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może ono wchodzić w rolę postępowania wyjaśniającego, które jest zobowiązany przeprowadzić - z zachowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego - organ I instancji. Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny, [...]WINB prawidłowo wskazał, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności opisanych powyżej mających istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione było koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, bowiem oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1001/12). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 438/21). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.