VII SA/Wa 102/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. Ł. i M. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych, pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złotych, pięćdziesiąt groszy). Przedmiotem skargi wniesionej przez M. Ł. i M. Ł. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] stycznia 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) i po rozpatrzeniu wniosku inwestora - [...] z 10 września 2004 r. (uzupełnionego w dniu 29 listopada 2004 r.) o dopuszczenie do użytkowania drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wybudowanej na terenie działek nr ewid. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. drogi dojazdowej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] listopada 2001 r. oraz, że do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestor załączył odpowiednie dokumenty wymagane art. 57 Prawa budowlanego. Pismem z 1 lipca 2010 r. M. i M. L. zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB dla [...] z [...] stycznia 2005 r. Podnieśli, iż kwestionowana przez nich decyzji obejmuje m.in. działkę o nr ewid. [...], która to od 1997 r. do chwili obecnej jest ich własnością i do której inwestor nie miał żadnego prawa. Postanowieniem z [...] lipca 2010 r. GINB -na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- przekazał wniosek M. i M. L. zgodnie z właściwością [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Pismem z 18 sierpnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił inwestora oraz M. L. i M. L. o wszczęciu (na wniosek tych ostatnich) postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] stycznia 2005 r., a następnie w dniu [...] września 2010 r. wydał decyzję Nr [...], którą w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 tej ustawy stwierdził nieważność wskazanego orzeczenia Sygn. akt VII SA/Wa 102/11 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2005 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ wojewódzki podał, iż zakwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ I instancji udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie drogi dojazdowej wybudowanej na terenie działek nr ewid. [...] w obrębie [...], podczas gdy Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2001 r. udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...]. Organ wojewódzki stwierdził w konsekwencji, że PINB dla [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego w innym miejscu niż przewidywała to decyzja o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od decyzji [...]WINB z [...] września 2010 r., [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania podniosła, iż rozbieżności w numerach działek powołane przez organ wojewódzki wynikają z nowego podziału geodezyjnego. Decyzja zezwalająca na użytkowanie drogi wymienia aktualne numery działek, tj. obowiązujące już po realizacji drogi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, w dniu 25 listopada 2010 r. wydał decyzję, którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji organu powiatowego z 24 stycznia 2005 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte albo z urzędu albo na żądanie strony. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zachodzi więc konieczność zbadania, czy wniosek ten pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, a ustalenie tej okoliczności winno mieć miejsce na etapie wstępnego badania wniosku. Wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek podmiotu nie będącego stroną jest bowiem niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. I dalej, organ odwoławczy wskazał, że organ wojewódzki w niniejszej sprawie winien był przede wszystkim ustalić, czy M. i M. L., wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z [...] stycznia 2005 r., posiadają przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, a zatem czy posiadają legitymację do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Organ odwoławczy dostrzegł następnie, że kwestionowana przez Sygn. akt VII SA/Wa 102/11 wnioskodawców decyzja wydana została w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a to powoduje, iż ustalając przymiot strony wnioskodawców należało wziąć pod uwagę nie tyle art. 28 k.p.a., co art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego będący unormowaniem szczególnym do tego pierwszego i zawężający krąg podmiotów w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie do inwestora. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony - inwestora, jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Mając na względzie powyższą argumentację organ odwoławczy stwierdził w efekcie, że M. i M. L. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie drogi dojazdowej zakończonej decyzją organu powiatowego z [...] stycznia 2005 r. i w tej sytuacji nie mogli skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego wskazanej decyzji. GINB przyjął, że skoro przedmiotowa droga dojazdowa była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] listopada 2001 r. i z akt wynika, że inwestycja ta została wykonana zgodnie z tym pozwoleniem, to w sprawie miał zastosowanie ww. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a wobec tego krąg stron należało ograniczyć w postępowaniu tylko do inwestora. Zastosowanie tego przepisu zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym organ uznał za w pełni uzasadnione. GINB powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10. Z uwagi na powyższe GINB uznał za konieczne uchylić decyzję organu wojewódzkiego i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] listopada 2010 r., uzupełnionej pismem procesowym z 1 lutego 2011 r., M. L. i M. L. wskazali, iż zaskarżona decyzja narusza ich prawa. Decyzja PINB dla [...] z [...] stycznia 2005 r. wydana bowiem została z rażącym naruszeniem prawa i jako taka powinna być uznana za nieważną. Sygn. akt VII SA/Wa 102/11 W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż w 1998 r. nabyli działkę, która aktualnie nosi nr ewid. [...]. Z części tej działki zostali wywłaszczeni i obecnie są właścicielami działki o nr ewid. [...]. Decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...] listopada 2001 r. dotycząca drogi dojazdowej realizowanej przez II Żoliborską Spółdzielnię Mieszkaniową nie obejmowała ww. nieruchomości. Tymczasem kwestionowaną decyzją z [...] stycznia 2005 r. PINB dla [...] objął także wskazaną nieruchomość. Z tego też powodu zaskarżona decyzja uchylająca decyzję o stwierdzeniu nieważności jest w ocenie skarżących niezrozumiała. Nadto, z decyzji tej nie wynika na jakiej podstawie GINB przyjął, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem, skoro (zdaniem skarżących) dokumenty wskazują inny stan. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie znalazł żadnych powodów do wzruszenia zaskarżonej decyzji, tak z przyczyn przedstawionych przez skarżących jak i z innych, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści skargi. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie to zainicjowane zostało wnioskiem złożonym przez skarżących, którzy to domagali się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych wielorodzinnych (na terenie opisanym w jej sentencji). Zaznaczyć przy tym trzeba, że skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego kwestionowanym przez nich rozstrzygnięciem. GINB zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu wojewódzkiego wydaną w sprawie w I instancji o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji organu powiatowego i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Powodem wydania takiego orzeczenia było ustalenie, iż żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie mają przymiotu strony. Wywodząc powyższe GINB oparł się na dyspozycji przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego stroną w postępowaniu w Sygn. akt VII SA/Wa 102/11 sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stosując przywołany przepis organ II instancji zaznaczył, że inwestycja objęta sporną decyzją została zrealizowana w wyniku prawidłowego działania inwestora, tj. w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2001 r. Organ odwoławczy miał także na względzie, że postępowanie nieważnościowe może się toczyć z wniosku, ale wniosek ten musi pochodzić od strony, a nadto - że wadliwie wszczęte postępowanie nieważnościowe, tj. z wniosku podmiotu nie będącego stroną, należy umorzyć. Sąd tak dokonaną w sprawie ocenę organu odwoławczego (w świetle stanu faktycznego i prawnego) w pełni podziela. Przede wszystkim wskazać należy, iż zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ zobligowany jest ustalić, czy żądanie w tym zakresie pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony postępowania. Dopiero bowiem poprzez takie działanie organ nie doprowadzi do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że tylko wniosek podmiotu posiadającego interes prawny (będącego stroną postępowania) może skutecznie uruchomić postępowanie nieważnościowe. Przy czym dostrzec w tym miejscu należy, iż w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wnioskującego wymaga podjęcia czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania (i nie mogą mieć miejsca poza tym postępowaniem, tj. przed jego formalnym wszczęciem - por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 147/10). Następnie zaznaczyć należy, iż za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego przyjąć trzeba przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro kwestionowana w niniejszej sprawie -w trybie stwierdzenia nieważności- decyzja dotyczy pozwolenia na użytkowanie, to dla prawidłowego ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego należało wyjaśnić, czy decydujące znaczenie w tym względzie ma przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a., czy też z uwagi na okoliczności sprawy krąg stron należy ustalić w oparciu o ww. art. 28 k.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego reguluje kwestię strony w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie i zawęża krąg podmiotów jedynie do inwestora. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężenie wynikające z ww. Sygn. akt VII SA/Wa 102/11 regulacji prawnej może mieć jednak zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W wyroku z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, iż proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. I dalej w tym samym wyroku NSA wskazał, że tylko w przypadku legalnego postępowania inwestora można uznać, iż -poprzez wskazane "zawężenie"- interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyroku z 29 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 2010/09, lex nr 838818), w którym to przyjął, iż omawiany przepis znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Podobne stanowisko na tle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyrażone zostało również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1174/07 i z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1891/08. Warto w tym miejscu dodać, iż omawiany przepis art. 59 ust. 7 został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a kwestionowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana już po dniu wejścia w życie tej ustawy. Podzielając przytoczone poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego w całości, Sąd zauważa więc, iż prowadząc postępowanie nieważnościowe z wniosku skarżących dotyczącego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 24 stycznia 2005 r. organ winien był (rozważając przymiot strony wnioskodawców) wyjaśnić, czy sporna decyzja jest wynikiem prawidłowego działania inwestora. W takiej bowiem sytuacji przymiot strony w Sygn. akt VII SA/Wa 102/11 sprawie przysługiwałby jedynie temu inwestorowi, na zasadzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w takim też zakresie organ odwoławczy dokonał niezbędnych ustaleń w sprawie i w ich świetle miał pełne podstawy do zastosowania ww. regulacji prawnej (i w efekcie zweryfikowania merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji). Kwestionowana przez skarżących decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzedzona była pozostającą w obiegu prawnym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. To zaś oznacza, że kwestionowane przez skarżących pozwolenie na użytkowanie nie było wynikiem wadliwego postępowania inwestora (które to spowodowało wszczęcie odpowiedniego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, czy w trybie art. 48, czy też w trybie art. 51 Prawa budowlanego). Dla spornej inwestycji wydane zostało pozwolenie na budowę i w jej treści zawarto warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Stosując się do tego warunku inwestor wystąpił o pozwolenie na użytkowanie i w wyniku takiego zachowania się tego podmiotu zapadła kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja. Tak, więc wobec wykonania przedmiotowej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tzn. wykonania jej w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego, dla ustalenia kwestii, kto posiadał legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności należało odwołać się do treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., a jako taki powoduje wyłączenie stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 k.p.a. Konkludując, przepis art. 59 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też należało przyjąć, iż krąg stron postępowania jest ograniczony jedynie do inwestora oraz, że skarżący nie mogli skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego. Skoro jednak takie postępowanie z ich wniosku zostało wszczęte, to po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji wydanej w I instancji, postępowanie przed organem I instancji należało umorzyć. Sygn. akt VII SA/Wa 102/11 Na koniec Sąd wyjaśnia, iż okoliczności podniesione przez skarżących w treści skargi (sprowadzające się do wskazania, iż sporna decyzja dotyczy m.in. działki stanowiącej ich własność), nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji, dotyczącej (co należy wyraźnie zaznaczyć) kwestii formalnej, która wystąpiła w sprawie, a mianowicie przymiotu strony żądających stwierdzenia nieważności. Okoliczności te w świetle mającego zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie mogły bowiem stanowić o uznaniu skarżących za stronę postępowania nieważnościowego dotyczącego kwestionowanego przez nich orzeczenia. Okoliczności te mogłyby mieć ewentualne znaczenie w kontekście art. 28 k.p.a., a więc jedynie w sytuacji, w której ww. przepis Prawa budowlanego nie miałby (wobec stanu faktycznego sprawy) zastosowania, ale taka sytuacja nie miała w tym przypadku miejsca. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi świadczącemu pomoc prawną z urzędu Sąd orzekł w oparciu o art. 250 ww. ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).