VII SA/Wa 1059/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi Zespołu Szkół w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 złotych (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy ), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 złotych (dwieście pięćdziesiąt), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 złotych (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 marca 2010 r. R. S. (Dyrektora Zespołu Szkół w L.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] odmawiającą uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek R. S. (Dyrektora Zespołu Szkół w L.) postępowania, odmówił uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] nakazującą " R. S. rozbiórkę, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji, drewnianego obiektu budowlanego /wiaty/ usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L.". Z rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] nie zgodził się R. S. (Dyrektor Zespołu Szkół w L.), składając w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wymienionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...]. W jej uzasadnieniu organ przywołał treść art. 155 k.p.a. oraz przedstawił stanowisko Sądów Administracyjnych prezentowane w orzecznictwie, odnoszące się do warunków uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jak również rozumienia pojęcia "nabycia praw". Organ wyjaśnił, iż w trybie art. 155 kpa możliwe jest uchylenie decyzji , gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien " luz decyzyjny" i jedynie w obszarze tego " luzu" możliwe jest odwoływanie się do ważnego interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Decyzja nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 49b ust 1 Prawa budowlanego zapada obligatoryjnie w okolicznościach przez przepis ten przewidziany co czyni niemożliwym jej zmianę w trybie art. 155 kpa. Ponadto, organ , biorąc pod uwagę charakter prawny weryfikowanej decyzji oraz wyraźny pisemny brak zgody na taka zmianę wyrażony przez stronę – uczestniczkę K. B., stwierdził, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...]. Tym samym uznał, iż należy utrzymać w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ II instancji podkreślił, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie art. 155 k.p.a. i z uwagi na powyższe bez znaczenia dla sposobu załatwienia rozpatrywanej sprawy pozostają art. 145 i 156, 162 i art. 241 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożył Zespół Szkół w L. wnosząc o: - uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia , - uchylenie wszystkich poprzedzających decyzji i zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wobec osoby prywatnej –R. S. do czasu rozstrzygnięcia sprawy; - obciążenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. kosztami postępowania. Skarżący zarzucił, iż organy błędnie ustaliły krąg stron postępowania, czym naruszyły art.28-30 kpa, bowiem K. B. i W. B. w rzeczywistości nie posiadają przymiotu strony, a powyższe uchybienie organów stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art..145 § 1 pkt 4 kpa. Strona skarżąca zarzuciła nadto, iż organy nie poczyniły żadnych ustaleń ani rozważań w kontekście zastosowania art. 156-159 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania K. B. i W. B. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga Zespołu Szkół w L. nie została uwzględniona. Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] oraz z dnia [...] marca 2010 r., wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 155 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a.: Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyta prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym społeczny lub słuszny interes strony. Wykładnia przywołanego powyżej przepisu art. 155 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że w przypadku udziału w postępowaniu więcej niż jednej strony postępowania, do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie powołanego powyżej przepisu niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania. Należy także wskazać, że wymóg uzyskania zgody, o jakim mowa w art. 155 k.p.a. dotyczy zgody wszystkich stron postępowania. Nie ulega jednak wątpliwośc, iż w omawianej sprawie nie tylko inwestor lecz również i inna strona nabyła określone prawo. Przepis art. 155 k.p.a. chroniąc prawo nabyte ustanawia przesłankę materialnoprawną - zgody strony na zmianę decyzji. Zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości.( vide wyrok NSA z dnia 12 maja 2009r.,. I OSK 896/08,LEX nr 574440). Jednoznaczne stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych podkreśla, iż w trybach z art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być poddane kontroli w innych postępowaniach nadzwyczajnych, np. art. 145 lub art. 156 k.p.a., ponieważ pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencji. Z kolei, na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne. Natomiast art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego(wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010r., II OSK 18/09, LEX nr 597386). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy podzielić argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, iż nie było możliwym uchylenie lub zmiana, w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] nakazującą "R. S. rozbiórkę, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji, drewnianego obiektu budowlanego /wiaty/ usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L.", jak i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], gdyż strona postępowania K. B. nie wyraziła zgody na zmianę decyzji ostatecznej nakładającej obowiązek rozbiórki, a nadto zauważyć trzeba, że organy zobligowane były wydać wymienione rozstrzygnięcia w określonych prawem okolicznościach i wola stron postępowania, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie decyzji nie była wystarczającą przesłanką do uchylenia bądź zmiany decyzji nakazujących rozbiórkę w trybie art. 155 k.p.a., bowiem decyzje te miały charakter związany. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż w przeciwieństwie do postępowania głównego (w niniejszej sprawie dotyczącego nakazu rozbiórki), postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. (zmierzające do zmiany lub uchylenia tego nakazu rozbiórki) nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Za całkowicie chybiony należy także uznać zarzut naruszenia przez organy art. 28 kpa a w konsekwencji przyjęcie, iż w sprawie zaistniała przesłanka o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przymiot strony postępowania toczącego się w trybie art. 155 k.p.a. zależy od posiadania tego przymiotu w postępowaniu pierwotnym. Krąg stron postępowania dotyczącego zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. ustalony został w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Skoro w postępowaniu "zwykłym" uznawano, że wydawana decyzja będzie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów, to również w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do zmiany pierwotnej decyzji winny uczestniczyć te same podmioty. O takim rozumieniu przepisu art.155 k.p.a. świadczy jego redakcja, która nie pozwala na ponowne badanie przymiotu strony w rozumieniu art.28 k.p.a. Korzyści jakie powstają w sferze prawa materialnego dla strony, która nabyła prawo w sensie faktycznym, z drugiej strony mają wpływ i dają podstawę do domagania się od określonych podmiotów określonych zachowań.( wyrok NSA z 12 maja 2010r., II OSK 787/09, Lex nr 597859). Należy także mieć na uwadze, iż prawidłowość przeprowadzonego postępowania " zwykłego", zarówno w ramach zastosowania trybu przewidzianego w art. 49b ust 1 Prawa budowlanego jak i kręgu podmiotów posiadających przymiot strony została pozytywnie zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008r. w sprawie II SA /Lu 748/07 oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. w przedmiocie rozbiórki wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, drewnianego obiektu budowlanego /wiaty/ usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 kpa organy, wbrew zarzutowi skargi, nie mają prawa i kompetencji do badania czy w sprawie zaistniały przesłanki właściwe dla innym postępowań nadzwyczajnych tj. art. 145 kpa czy art. 156 kpa. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).