VII SA/Wa 106/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. J. i D. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją Nr [...] z [...] września 2018 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 j.t. ze zm., dalej: K.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: organ I instancji, PINB) nakazał J. i D. J. (dalej: strona, skarżący, inwestorzy) rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. W. w W., wybudowanego z naruszeniem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 5 czerwca 2018 r. dokonano czynności kontrolnych dotyczących legalności wykonania ogrodzenia przy ul. W. w W. Podczas kontroli stwierdzono budowę ogrodzenia o długości około 25 m i wysokości do 1,88 m od ulicy W., które składa się z betonowego cokołu z osadzonymi metalowymi słupkami oraz z bramy z furtką. Ogrodzenie wykonano od wewnętrznej strony istniejącego ogrodzenia od ulicy W. Powstające ogrodzenie jest przesunięte względem poprzedniego ogrodzenia, które docelowo zostanie rozebrane, o 15 cm. Obecni podczas kontroli inwestorzy oświadczyli, że podjęli się remontu ogrodzenia ze względu na zniszczenie istniejącego, wywołane korozją elementów metalowych, które mogło zagrażać bezpieczeństwu przechodniów. Odległość nowo wybudowanego ogrodzenia od osi jezdni wynosi 4,45 m. Organ I instancji ustalił, że według obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2006 r. (dalej: mpzp), przedmiotowe ogrodzenie działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. W. w W., znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1 KDL o funkcji: tereny komunikacji drogowej - drogi lokalnej. Na podstawie wyrysu z ww. planu oraz oględzin dokonanych 5 czerwca 2018 r. ustalono, że nowo wybudowane ogrodzenie wzdłuż ul. W. znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy oznaczonej symbolem 1 KDL. Zdaniem PINB występuje więc niezgodność z ustaleniami i warunkami określonymi w obowiązującym mpzp, co wypełnienia hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., mającego zastosowanie do robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach. Końcowo organ I instancji wskazał, że wybudowanie ogrodzenia na terenie przeznaczonym pod drogę powoduje brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od decyzji wnieśli inwestorzy podając, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. przeprowadzone przez nich prace nie wymagały zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Mimo to skierowali do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] oficjalne zgłoszenie planowanych prac. Celem zgłoszenia było uzyskanie bezspornego i zgodnego z prawem postanowienia. Skarżącym doręczona została decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania, potwierdzająca brak wymogu pozwolenia na ww. prace. Jednocześnie nie postanowiono żadnych dodatkowych wymogów sprawdzania innych aktów lub konsultacji z jakimkolwiek wydziałem Urzędu [...]. Gdyby takie wymogi były konieczne, to odpowiedzialne służby by je uwidoczniły. Tym samym urząd potwierdził zgodność planowanych prac z istniejącym prawem i udzielił zgody na te prace. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja z [...] września 2018 r. jest wydana po ponad dwuletnim okresie od wybudowania ogrodzenia, co nie mieści się w żadnych ramach prawnych. Jednocześnie jest to decyzja podjęta po wykonaniu planowanych prac, czyli po poniesionych kosztach. Decyzję tę należy więc potraktować jako działanie na szkodę obywatela. Zdaniem skarżących w decyzji podano, że ogrodzenie wybudowano na terenie przeznaczonym pod drogę, tymczasem prawo własności jest podstawowym prawem i nikt nie może prowadzić prac budowalnych bez zgody właściciela nieruchomości. Jakakolwiek inwestycja miejska czy państwowa podlega odpowiednim przepisom prawa i wymaga uwzględnienia w planach inwestycyjnych, ustaleniu budżetu, przedłożenia do konsultacji społecznych i wykupu lub wywłaszczenia terenu pod zaplanowane prac, to jednak żadna z tych okoliczności nie zaistniała w sprawie niniejszej. Również z dostępnych informacji nie wynika, żeby drogę tę zamierzano rozbudowywać. Skarżący nie są przeciwni ani rozbudowie ulic, ani innym inwestycjom, dlatego w momencie podjęcia prac rozbudowy ulicy Wilgi nie będą wnosili zastrzeżeń. Jednocześnie podejmą prace związane z budową nowego ogrodzenia. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, [...]WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa. [...]WINB wskazał, że budowa ogrodzeń o wysokości poniżej 2,20 m nie wymaga pozwolenia na budowę oraz obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy. Powyższe nie wyklucza jednak ingerencji organów nadzoru budowlanego. Powołując się na wyrok NSA z 19 lutego 2015 r. o sygn. akt II OSK 1743/13 wskazał, że budowa obiektu budowlanego, nawet niewymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom mpzp jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom mpzp odpowiednie zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 p.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdyż nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. PINB zasadnie więc - w celu kontroli realizowanej inwestycji - dokonał analizy mpzp, obowiązującego na terenie obejmującym działkę nr [...]. Zgodnie z jego zapisami ww. ogrodzenie znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1 KDL o funkcji: teren komunikacji drogowej, droga lokalna (nazwa ulicy - ul. W.), zaś zgodnie z § 7 ust 1 pkt 2 plan zakazuje lokalizowania ogrodzeń na terenach położonych w liniach rozgraniczających: ulic, ciągów pieszo - jezdnych i placów (tereny KD, KPj, KP-P). Powyższe potwierdza zatem niezgodność realizowanej przez skarżących inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w mpzp, bowiem sporne ogrodzenie znajduje się na terenie położonym w liniach rozgraniczających ulicy oznaczonej symbolem 1 KDL. Zgodnie z ustaleniami kontrolnymi organu I instancji jest ono położone w odległości 4,45 m od osi jezdni. Tymczasem zapisy ww. planu w szczegółowych ustaleniach dla obszaru 1 KDL (§ 19 ust. 1 pkt 2), tj. warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad kształtowania ładu przestrzennego, wskazują na jego 15 - metrową szerokość w liniach rozgraniczających na odcinku od ul. Patriotów do ciągu pieszo - jezdnego 1KPj, a więc 7,5 m od osi jezdni po każdej ze stron. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem inwestorzy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję [...]WINB z [...] listopada 2018 r. Nr [...], domagając się jej uchylenia. Skarżący podali, że dotychczas istniejące ogrodzenie posesji przy ul. W. zostało wybudowane ok. 35 lat temu i było wykonane w standardzie metalowej siatki ochronnej, mocowanej do zabetonowanych metalowych słupków i wykonanego cokołu betonowego na całej długości. W związku z przerdzewiałą konstrukcją ogrodzenie przestało spełniać warunki ochronne, jak i stwarzało zagrożenie dla przechodniów, głównie z powodu odprysków pokruszonego betonu. Skarżący postanowili więc doprowadzić ogrodzenie do stanu spełniającego warunki ochronne oraz bezpiecznego wykonania i użytkowania poprzez jego remont lub odbudowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. przeprowadzone prace nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia ich wykonania. Inwestorzy postanowili jednak zgłosić zamiar prowadzenia prac przy ogrodzeniu. Nie bez znaczenia pozostawał także fakt, że w obrębie [...] w ostatnich latach wybudowano wiele nowych ogrodzeń w różnych odległościach od jezdni. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie zostało umorzone. Decyzja została dostarczona do PINB i do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]. Obie instytucje nie wniosły zastrzeżeń do ww. decyzji o umorzeniu postępowania. Inwestorzy nie znaleźli więc podstaw, aby takim decyzjom nie zaufać i przystąpili do prac, ponosząc koszty. Skarżący podnieśli, że niezgodnie z prawdą podano, że kontrola ogrodzenia z 5 czerwca 2018 r. odbyła się z udziałem skarżącej. Nieprawdą jest również, że nie znajduje zastosowania zarzut ponad dwuletniego okresu postępowania, ponieważ PINB otrzymał informację o umorzeniu sprawy decyzją z [...] kwietnia 2016 r., a informacja o planowanej kontroli jest datowana na 14 maja 2018 r. Niezgodne ze stanem rzeczywistym jest też stwierdzenie, że w omawianym obrębie [...] wymagana odległość ogrodzenia od osi jezdni to 7,5 m po każdej ze stron. Przez szereg lat, w czasie obowiązywania obecnego mpzp, wybudowano szereg nowych ogrodzeń i żadne z nich nie jest dalej niż 6,8 m od osi jezdni, a są i z odległością po 4,3 m od osi. W związku z tym, że zostały one wybudowane i nie zostały wyburzone, zarówno [...]WINB jak i PINB oraz inne instytucje musiały zaakceptować taki stan rzeczy. Końcowo skarżący podali, że nie zamierzali dokonać inwestycji samowolnie, z pominięciem przepisów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca są prawidłowe. Sąd uznał, że w okolicznościach tej sprawy organy orzekające nie naruszyły przepisów postępowania dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). [...]WINB rozpoznał sprawę w jej całokształcie na skutek odwołania skarżących, a swoje stanowisko merytoryczne wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów zawartych w odwołaniu. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega nie tylko na formalnie dwukrotnym rozpatrzeniu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale również na ponownym rozpatrzeniu całej sprawy "od nowa", co też organ odwoławczy uczynił w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 15 K.p.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji jej poprzedzającej, stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b., zgodnie z którym, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały zrealizowane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowalnego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu budowalnego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które Sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że nie budzi wątpliwości wykonanie na terenie działki skarżących ogrodzenia, w części działki przeznaczonej w mpzp pod drogę lokalną. Skarżący nie kwestionują bowiem, że ulica W. jest drogą lokalną o kategorii gminnej, dla której szerokość w liniach rozgraniczających ustalono na 15 m na odcinku od ul. Patriotów do ciągu pieszo-jezdnego 1KPJ (§ 19 pkt 2 mpzp). Zgodnie natomiast z § 7 mpzp zakazuje się lokalizowania ogrodzeń na terenach położonych w liniach rozgraniczających: ulic, ciągów pieszo-jezdnych i placów (tereny KD, KPj, KP-P). Tym samym budowę rzeczonego ogrodzenia w odległości 4,45 m od osi jezdni (zamiast 7,5 m) należy zakwalifikować jako zrealizowaną w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w obowiązujących przepisach (przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Dokonując ustalenia, że doszło do samowoli budowlanej organy administracji publicznej prawidłowo dokonały uprzedniego zbadania inwestycji z ustaleniami mpzp. Uchwała o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości fakt, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są źródłem prawa, na obszarze którego obowiązują. Natomiast badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego, dotyczące zarówno rodzaju jak i zakresu robót budowlanych, polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz możliwości dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Z przepisów tych wynika zatem obowiązek organu orzeczenia nakazania rozbiórki inwestycji w sytuacji ustalenia przez organ nadzoru budowlanego niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych wyżej postanowień mpzp dla terenu działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. W. w W., dokonana budowa ogrodzenia była niedopuszczalna, bowiem podstawowym przeznaczeniem części działki jest droga. Słusznie interpretują więc organy, że niedopuszczalna jest jakakolwiek nowa zabudowa, nawet w formie łatwej do likwidacji w przyszłości. Wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć zatem deklaracje skarżących niezwłocznego usunięcia ogrodzenia w sytuacji rozpoczęcia budowy zaplanowanej w mpzp drogi. Art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. z 647 z późn. zm.) stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Jednak w § 17 mpzp ustalono zasady i terminy tymczasowego zagospodarowania terenów bez odniesienia się do budowy ogrodzeń. Zatem zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Dotychczasowe wykorzystanie" nie może być jednak utożsamiane z dopuszczeniem budowy nowych obiektów, w tym lokalizowania ogrodzeń na terenach położonych w liniach rozgraniczających. Bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają także twierdzenia skarżących, że decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. umorzono postępowanie w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem z 18 kwietnia 2016 r. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że decyzja ta miała charakter formalny. Oznacza to, że w toku prowadzonego postępowania organ nie badał sprawy merytorycznie, a więc nie dokonywał oceny, czy budowa (a właściwie remont istniejącego ogrodzenia, bo tego dotyczyło dokonane przez skarżących zgłoszenie) będzie zgodna z postanowieniami mpzp. Również brak wiedzy czy znajomości przepisów, w tym mpzp, nie może stanowić przyczyny usprawiedliwiającej czy wręcz legalizującej samowolę budowlaną. Podkreślić należy także i to, że Prezydent Miasta nie jest organem nadzoru budowlanego i do jego obowiązków nie należy kontrola powstałej już budowli. W ramach dokonanego zgłoszenia, po stwierdzeniu braku obowiązku zgłoszenia budowy czy remontu ogrodzenia, organ architektoniczno-budowlany prawidłowo umorzył postępowanie. Nie miał przy tym uprawnień do wydawania skarżącym jakichkolwiek wytycznych co do budowy ogrodzenia. Nieskuteczne było także powoływanie się skarżących na przysługujące im prawo własności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie dominuje bowiem pogląd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, publ. CBOSA). Dlatego działaniu organów administracji w niniejszej sprawie nie można zarzucić naruszenia prawa własności skarżących, którzy mają możliwość zgłaszania w innym trybie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w związku ze zmianą wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego (art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niezasadny jest również zarzut skargi o niezgodnych z prawdą informacjach podanych w zaskarżonej decyzji, że kontrola wykonania ogrodzenia odbyła się 5 czerwca 2018 r. z udziałem osoby skarżącej. Z protokołu kontroli wynika, że czynności odbyły się z udziałem skarżących, tj. J. J. i D. J. (w tym sformułowaniu organu odwoławczego nie chodziło o osobę, z której inicjatywy zarządzono kontrolę, tylko w ten sposób nazwano osobę odwołującą się od decyzji). Należy ponadto zauważyć w odniesieniu do zarzutów skargi, że organy nadzoru budowlanego podejmują czynności kontrolne w każdym czasie, niezależnie od okresu, jaki minął od daty budowy. Nie ma również znaczenia dla wyniku przedmiotowej sprawy okoliczność wskazywana w skardze, że w czasie obowiązywania mpzp w ulicy W. wybudowano szereg takich ogrodzeń. Kontrolowana decyzja jest aktem indywidualnym, skierowanym do skarżących jako adresatów i inwestorów, po sprawdzeniu legalności wzniesienia przedmiotowego ogrodzenia od ulicy W. Inne ogrodzenia mogą być ewentualnie skontrolowane w innym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów orzekających w tej sprawie. Organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.