VII SA/Wa 1068/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. Ł. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 155 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 z póź. zm.) po rozpatrzeniu wniosku D. M. odmówił zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2003, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2001r., nakazującą D.M. wykonanie przymusowej rozbiórki betonowego mostu przez rów stanowiący działkę o nr ew. [...] w [...], polegającą na rozebraniu górnej płyty mostu i przyczółków. W uzasadnieniu organ podał, że D. M. złożył wniosek o zmianę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2003r. Organ wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia czy wniosek dotyczy zmiany w trybie art. 155 K.p.a., czy w trybie art. 154 K.p.a., W odpowiedzi D. M. wskazał, iż podanie z dnia 25 czerwca 2012r. stanowi wniosek o zmianę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003, w trybie art. 155 K.p.a. Organ ustalił, iż przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie mostu przez rów stanowiący działkę o nr ew. [...] w [...], wybudowanego przez D. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nakazał D. M. rozbiórkę betonowego mostu przez rów polegającą na rozebraniu górnej płyty mostu i przyczółków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2003r., utrzymał ww. decyzję w mocy. D.M. zaskarżył decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Kr 349/03, oddalił skargę D. M. na decyzję [...]WINB w [...] z dnia [...]stycznia 2003r. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., odmówił w trybie art. 154 K.p.a. zmiany ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia [...] stycznia 2003r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r., utrzymał tę decyzję w mocy. Rozpatrując wniosek na podstawie art. 155 k.p.a. organ wskazał, że instytucja uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Decyzja taka może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 155 K.p.a. ma charakter uznaniowy. Dalej organ wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z innego punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub interes strony. Na wyjątkowy charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Wymienionego trybu nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne, (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233). Artykuł 155 K.p.a. pozwala na zmianę lub uchylenie przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo o ile przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podstawową przesłanką zastosowania tego trybu jest stwierdzenie, że decyzja której dotyczy wniosek, spowodowała nabycie przez którąkolwiek stronę postępowania prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjne, wyrażany jest pogląd, że przez pojęcie "nabycie prawa", należy rozumieć każde przysporzenie również przysporzenie obowiązku (wyrok NSA z 14.02.2002 sygn. akt IV S.A. 1076/00, Lex 80587, wyrok NSA z 12.09.2008 r., sygn. akt II OSK 1031/07). W sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4.10.2004r. w sprawie II SA/GI 261/07, LEX nr 347967). Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w licznymi wyrokach (wyrok NSA z 15.03.1999 r., sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000, Nr 1, poz 36, wyrok WSA w Warszawie z 15.04.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1871/07, wyrok NSA z 23.02.2007 r., sygn. akt II OSK 352/06) organ stwierdził, iż nie można zmienić decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez "nabycie prawa" należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach, takich jak np. zmiana terminu wykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na niej obowiązku, a więc tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Na podstawie art. 155 Kpa mogą być zmieniane decyzje ostateczne zarówno wadliwe, jak i niewadliwe, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest interesem społecznym, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. W judykaturze sądowo-administracyjnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.01.1999 r., sygn. akt P 2/1998, Lex nr 36155 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.10.2006 r., sygn. akt II OSK 1165/2005, Lex nr 289285 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 15.03.1999 r., sygn. akt IV SA 888/1997, Lex 39217) wyklucza się zastosowanie art. 155 K.p.a. do decyzji o nakazie rozbiórki wydanych na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm. ) oraz na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10. 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. prowadziłyby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. W wyroku z dnia 15.03.1999 r., sygn. akt IV SA 888/97 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie, na podstawie art. 155 Kpa, decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie NSA nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., czy w sprawie występuje słuszny interes stron lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 K.p.a. Uwzględnienie wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. W świetle powyższych rozważań, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawarte w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do zmiany, w trybie art. 155 Kpa, decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia 2003 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazał na bezduszność działania organów nadzoru budowlanego, na konieczność pozostawienia mostku wobec braku innej możliwości dojazdu do jego nieruchomości, prosił również o "ludzkie podejście do sprawy". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skargę należało oddalić. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wprawdzie organ w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. nie analizował kwestii interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jednak w tej sprawie nie było potrzeby takiej analizy, ponieważ uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2003r. nakazującej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego rozbiórkę obiektu było niedopuszczalne. Tym samym bez wpływu na rozstrzygnięcie była także kwestia, czy przedmiotowe postępowanie mogło dotyczyć interesu prawnego innych osób, bowiem ich ewentualny stosunek co do zmiany decyzji rozbiórkowej nie wywierał żadnych skutków prawnych. Przedmiotowy nakaz rozbiórki orzeczony został w stosunku do skarżącego w okresie, kiedy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 48 tej ustawy, sankcją za samowolną realizację obiektu budowlanego był obligatoryjny nakaz rozbiórki. Dopiero po nowelizacji Prawa budowlanego, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r. przepisy przewidywały możliwość przeprowadzenia w stosunku do samowoli budowlanej procedury legalizacyjnej zamiast dotychczasowej bezwarunkowej rozbiórki . Podkreślić należy, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (w brzmieniu stosowanym w sprawie) nakazujący obligatoryjną rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego był kontrolowany przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał kontrolował go dwukrotnie, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko takie zawarte zostało w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 roku, sygn. akt P 2/98 (OTK 1999/1/2) i z dnia 26 marca 2002 roku, sygn. akt SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15). Okoliczność, iż przedmiotowy nakaz rozbiórki nie został wykonany i mostek istnieje do dnia dzisiejszego, kiedy przepisy dają możliwość legalizacji samowoli budowlanej nie oznacza, że z tego tylko powodu można zignorować istniejącą w obrocie prawnym decyzję nakazującą rozbiórkę W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawił się również pogląd, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji nakazujących rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2010 roku, sygn. akt II OSK 337/09 (baza orzeczeń NSA) wskazał, iż dopuszczalna jest możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 k.p.a., jeśli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.) byłaby możliwość takiej legalizacji oraz spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 k.p.a. Jednak zdaniem składu orzekającego, taką możliwość rozważać byłoby można tylko w odniesieniu do decyzji rozbiórkowych, które zapadły na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003r., pozwalających na legalizację samowoli budowlanych, do której jednak z różnych przyczyn nie doszło. Tylko bowiem w tej procedurze samowola budowlana po spełnieniu odpowiednich warunków mogła być zalegalizowana, a zatem decyzja rozbiórkowa nie była automatyczna jak miało to miejsce w niniejszy postępowaniu. Skoro decyzja rozbiórkowa z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wydana została na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 stycznia 2003r., to ten właśnie przepis należy traktować jako sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. W ocenie Sądu jest rzeczą oczywistą, iż zmiana decyzji rozbiórkowej polegająca choćby na zmniejszeniu zakresu nałożonych obowiązków jest zawsze korzystna dla strony. Takie rozumienie "słusznego interesu strony" jako przesłanki do zmiany lub uchylenia decyzji stanowiłoby niczym nieograniczoną możliwość wzruszania decyzji ostatecznych. Tym samym niweczyłoby całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.