VII SA/Wa 107/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) postanowieniem z [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia T. S. (dalej: "Skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z [...] października 2021 r., nr [...], odmawiające wszczęcia na wniosek osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący w piśmie z 12 maja 2021 r. zwrócił się do organu powiatowego o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 ust 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...]. PINB uznając, iż Skarżący nie posiada przymiotu strony w ww. postępowaniu, postanowieniem z [...] października 2021 r. odmówił wszczęcia na wniosek osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie. [...] WINB w zaskarżonym postanowieniu uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wszczęcia na wniosek Skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], jednakże odmowa winna wynikać z innych przyczyn niż wskazane w ww. postanowieniu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 72a Prawa budowlanego, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. W ocenie [...] WINB dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego 2020 r., zmieniającą ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r., przesądza, że postępowania w sprawie stanu technicznego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Powołując się na wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2465/15 podał, że z regulacji art. 61 § 1 K.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu, co jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadną skargowości. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 K.p.a ), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Organ podkreślił, że znowelizowane przepisy Prawa budowlanego wprost regulują, że postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego obiektu wszczynane są z urzędu. Wobec powyższego, PINB [...] otrzymując podanie Skarżącego w którym zwrócił się do organu powiatowego o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] - winien odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Skarżącego, z uwagi na art. 72a Prawa budowanego, który stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 K.p.a. (tzn. z innych uzasadnionych przyczyn). Na powyższe postanowienie Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego uchylenie w całości oraz zobowiązanie organu do wydania postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, tj. wszczęcie postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, przez pominięcie faktu, że wobec wykazania merytorycznych podstaw interwencji w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] organ był zobowiązany wszcząć postępowanie z urzędu. Jednocześnie Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 K.p.a., przez niewyjaśnienie podstawowych okoliczności sprawy wskazujących na zasadność wszczęcia postępowania; - art. 28 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie wyklucza wszczęcie postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem z [...] maja 2021 r.; - art. 61 § 1 K.p.a., przez pominięcie przesłanek przemawiających za wszczęciem postępowania w sprawie z urzędu; - art. 77 § 1 K.p.a., przez pominięcie okoliczności i dowodów wskazujących na obowiązek wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego – na wniosek Skarżącego - w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...]. Wskazać należy, że w myśl art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnych, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2021 r., VII SA/Wa 143921). Stosownie natomiast do art. 61a § 1 zdanie pierwsze K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego, względnie czy nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, powodującą niemożność wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 219/21). Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por wyr. NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Podnieść jednocześnie należy, że wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. postępowanie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego ma charakter formalnoprawny. Organ nie zajmuje w nim stanowiska dotyczącego kwestii merytorycznych podnoszonych przez stronę żądającą wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie Skarżący we wniosku z [...] maja 2021 r. zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 66 ust 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie (art. 66 ust. 2 Prawo budowlanego). Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że wedle treści art. 72a Prawa budowlanego postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Przepis art. 72a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w ww. art. 61 K.p.a. Zmiana ta polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami ustawy Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Dlatego też, z uwagi na jednoznaczne wskazanie w przepisie szczególnym przypadków wszczęcia postępowania z urzędu, organ jest nim prawnie związany. Oznacza to, że organ nie może prowadzić postępowania na wniosek strony w sprawach wskazanych w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym, jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (por. wyroki WSA w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19). W orzecznictwie wskazuje się także, że jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź z urzędu, to organ jest związany tymi postanowieniami, ma bowiem obowiązek przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 1936/16). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro z treści art. 72a Prawa budowlanego wprost wynika, że postępowanie z art. 66 Prawa budowlanego może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, to tym samym złożony przez Skarżącego wniosek nie mógł skutecznie prawnie zainicjować postępowania w trybie nadzoru budowlanego w celu weryfikacji stanu technicznego budynku. Dlatego też prawidłowo w niniejszej sprawie odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego - na wniosek Skarżącego - w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...]. Dokonana przez [...] WINB analiza przepisów art. 61 K.p.a., w zw. z art. 72a Prawa budowlanego, jak i art. 61a § 1 K.p.a. była prawidłowa. W konsekwencji nie można także uznać, aby w niniejszej sprawie organy naruszyły przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W sytuacji bowiem, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony. Podkreślenia wymaga, że powyższe nie oznacza jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, może bowiem stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nie może jednak zobowiązywać organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z przedmiotowej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, o ile podmiot ten dysponuje interesem prawnym. Jednocześnie stwierdzić należy, że formalnoprawna treść postanowienia przesadza również o tym, że organy obu instancji nie prowadziły postępowania administracyjnego (odmówiły bowiem jego wszczęcia), a tym samym nie mogły naruszyć art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., który stosowany być może wyłącznie w zawisłym postępowaniu. W sprawie brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia przez [...] WINB art. 28 K.p.a. Podstawą uznania w zaskarżonym postanowieniu odmowy wszczęcia postępowania nie stanowiła bowiem kwestia braku uznania Skarżącego za stronę postępowania. Wprawdzie w postanowieniu z [...] października 2021 r., PINB uznał, że Skarżący nie jest stroną postępowania, jednakże w zaskarżonym postanowieniu [...] WINB powołał inne powody tj. stwierdził, iż odmowa wszczęcia postępowania wynika z innych przyczyn. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.