VII SA/Wa 1078/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. S. i A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. [...], po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2020 r. [...], którym odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy hali magazynowo - biurowej na działce nr [...], przy drodze krajowej nr [...], obr. [...]. GDDKiA wskazał, że uzgodnienia dokonał jako zarządca drogi krajowej nr [...] w odniesieniu do obszaru przyległych do pasa drogowego na mocy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.). Projekt podlegał ocenie w zakresie: odległości inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni ww. drogi (art. 43 ust. 1 u.d.p.) i dostępu do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Organ zaznaczył, że zgodnie z pkt. 3 ppkt 1 a projektu nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono z zachowaniem 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] i [...] m od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni. Natomiast w świetle art. 35 ust. 3 u.d.p. włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Zgodnie z pkt 6 ppkt 7 projektu decyzji obsługa komunikacyjna miałaby odbywać się obecnym zjazdem wprost do krajowej drogi publicznej ul. [...] (dz. nr [...]). Działka nr [...] przylega do dodatkowej jezdni, leżącej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z § 8a ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm. – dalej rozporządzenie) obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez: 1) inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym; 2) dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Dodatkowe jezdnie są budowane w celu obsługi ruchu z terenu przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, w sytuacji gdy na skutek budowy bądź przebudowy tej drogi, nieruchomość przyległa utraci dostęp do drogi publicznej. Organ zaznaczył, że działka nr [...] ma połączenie z ww. dodatkową jezdnią drogi krajowej nr [...] za pomocą zjazdu indywidualnego, a ta włącza się do drogi krajowej nr [...] zjazdem indywidualnym w km 209+728. Ze względu na charakter inwestycji do ww. działki powinien prowadzić zjazd publiczny jak stanowi § 76a rozporządzenia. GDDKiA wyjaśnił, że warunki techniczne zjazdu indywidualnego określa § 79 rozporządzenia, a zjazdu publicznego § 78 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wymagania dla zjazdu publicznego, mają charakter minimalnych i mogą być przez zarządcę drogi zmienione, aby spełniały funkcję dla zjazdów, w zależności od charakteru działalności gospodarczej. Zarządca drogi krajowej ma bowiem obowiązek wykonywania zadań m. in. w zakresie ochrony drogi, w tym niepogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji i niewłaściwego jej użytkowania (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.). Ponadto, zgodnie z § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Obecny zjazd indywidualny nie zapewnia zatem bezpiecznej obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji. Może ją zapewnić jedynie zjazd publiczny. Należałoby rozważyć jego przebudowę do parametrów zjazdu publicznego w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. Organ dodał, że dodatkowa jezdnia (o parametrach drogi dojazdowej) stanowi (kolejną) jezdnię w ramach drogi głównej i nie jest samoistna. Jako część drogi przeznaczona jest do ruchu pojazdów - art. 4 pkt 5 u.d.p. i leży w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] i ma szerokość 4m oraz nawierzchnię utwardzoną kategorii ruchu KRI. Kategorią ruchu jest jeden z przedziałów określających ruch projektowy od KRI do KR7 w zależności od sumarycznej liczby osi równoważnych 100 kN w okresie projektowym. Obliczanie ruchu projektowego jest właściwe dla typowych warunków ruchu drogowego. Klasyfikację ruchu projektowego ze względu na sumaryczną liczbę równoważnych osi standardowych 100 kN w całym okresie projektowym N100, wyrażoną w milionach dla kategorii ruchu KRI określa się w przedziale 0,03 < N100 < 0,09. Nawierzchnia dodatkowej jezdni dla kategorii ruchu KR1, nie może przenieść odpowiednich obciążeń. Planowana budowa będzie związana z ruchem samochodów ciężarowych dostawczych i osobowych np. klienci, pracownicy, właściciele. Z uwagi na parametry techniczne dodatkowa jezdnia nie jest przystosowana do takich obciążeń. Ma bowiem obsługiwać nieruchomości przyległe do drogi krajowej nr [...], zapewniając dojazd do nieruchomości rolnych, a zarządcy drogi dojazd do obiektów i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu na trasie głównej, bez konieczności jej blokowania. Nie służy do obsługi działalności gospodarczych. GDDKiA wskazał, że obsługa komunikacyjna tej inwestycji może odbywać się jedynie za pośrednictwem dodatkowej jezdni i zjazdu, których parametry będą zgodne z rozporządzeniem. Bez znaczenia jest fakt, że strona planuje włączać się do dodatkowej jezdni w m. [...] i m. [...], ponieważ ruch z planowanej inwestycji nadal obsługiwany będzie dodatkową jezdnią. Skargę na to postanowienie złożyli E. i A. S., wnosząc o pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy poprzez zjazdy w [...] i [...]. Po przedstawieniu przebiegu postępowania i ustaleń organu skarżący podniośli, że wskazywany w decyzji ruch samochodów ciężarowych i ciężkich maszyn rolniczych po drodze dodatkowej odbywa się także obecnie. Skarżący nie przewidują zwiększenia ruchu samochodów ciężarowych. Ponadto, w sąsiedztwie są planowane bądź realizowane inwestycje, do których odbywa się ruch pojazdów osobowych, ciężarowych, ciężkiego sprzętu rolniczego (tartak, stadnina koni, hala magazynowa),a ich właściciele uzyskali zgodę na dojazd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kontroli Sądu w tej sprawie poddano postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2021 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2020 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy hali magazynowo - biurowej na działce nr [...], przy drodze krajowej nr [...], obr. [...]. Wobec wskazanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego orzeczenia stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. i następuje w formie postanowienia, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej organ dokonuje analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy i ocenia jego zgodność z przepisami. Zakres właściwości rzeczowej zarządcy drogi wyznacza art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powołany przepis nie określa zakresu merytorycznego uzgodnienia. Niemniej, zakres ten wynika z zadań przyznanych zarządcy drogi w ustawie o drogach publicznych. W świetle art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy bowiem między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający ma zatem obowiązek rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09 - CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy "możliwość" ta spełnia wymogi bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zatem jedną z zasadniczych przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2985/20 – CBOSA; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1966/17 - CBOSA; R. A. Rychter, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, publ. LEX/el. 2019). W powyższym kontekście niezbędnym elementem uzgodnienia jest ustalenie charakteru planowanego przedsięwzięcia, jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17 - CBOSA). W postanowieniu negatywnym zarządca drogi powinien zatem wykazać związek pomiędzy powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi (por. wyrok NSA z 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98; W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010). Na gruncie niniejszej sprawy dodać również należy, że stosownie do § 8a ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm. – dalej rozporządzenie) obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez: 1) inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym; 2) dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Jak wynika z pkt 6 ppkt 7 przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy do obsługi komunikacyjnej hali magazynowo – biurowej przewidziano obecnie istniejący zjazd indywidulany wprost do krajowej drogi publicznej ul. [...] (dz. nr [...]). Działka inwestycyjna nr [...] przylega natomiast do dodatkowej jezdni, leżącej w pasie drogowym drogi krajowej. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji jaką jest hala magazynowo biurowa będzie w niej prowadzona określona działalność gospodarcza. Nie ulega zatem wątpliwości, że powinien do niej do prowadzić zjazd o charakterze publicznym, a nie indywidulanym. Przepis § 76a pkt 1 lit. a rozporządzenia wskazuje bowiem, że ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na: publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym, na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym. Ponadto, zgodnie z § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zasadnie zatem stwierdził GDDKiA, że obecny zjazd indywidualny nie zapewnia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej dla podlegającej uzgodnieniu inwestycji i może ją zapewnić wyłącznie zjazd publiczny. Już tylko z tej przyczyny organ mógł wydać uzgodnienie negatywne. Ponadto, dodatkowa jezdnia, do której prowadzi istniejący zjazd indywidulany, stosownie do art. 4 pkt 5 u.d.p. stanowi części drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i usytułowana jest w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Jak ustalił organ posiada ona szerokość 4 m i nawierzchnię utwardzoną kategorii ruchu KRI, co oznacza, że nie posiada parametrów technicznych pozwalających na przenoszenie niewątpliwie znacznych obciążeń jakie generuje ruch dostawczych samochodów ciężarowych oraz pojazdów osobowych z i do hali magazynowo biurowej. Ma bowiem obsługiwać nieruchomości przyległe do drogi krajowej nr [...], w zakresie ruchu pojazdów do nieruchomości rolnych oraz zapewniać zarządcy drogi dojazd do obiektów i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu na trasie głównej, co stanowi kolejna przesłankę do odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Kończąc Sąd przypomina, że zarządca drogi uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie skomunikowania inwestycji z drogą publiczną dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych i ponosi odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa na zarządzanej drodze. Jak już to zostało wyżej podniesione zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w omawianym zakresie. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że GDDKiA dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.