VII SA/Wa 1079/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] marca 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...], umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie drenażu opaskowego wokół budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. gr. [...], położonej w Ż.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego , na wniosek J. B., decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że w wyniku ustaleń stwierdzono, że wokół budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce [...], położonej w miejscowości Ż., w 2001r., wykonana została bez zgłoszenia, opaska drenażowa z odprowadzeniem wody do studzienki chłonnej. W toku przeprowadzonego postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie znalazł podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku i umorzył postępowanie w w/w sprawie. Jak wskazał organ wojewódzki, w rozpatrywanym przypadku, nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, na które wskazywał skarżący. Odwołanie od w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. wniósł J. B., nie zgadzając się z przedmiotowym rozstrzygnięciem. Podniósł, że organ powiatowy wydając decyzję umarzającą postępowanie, w sposób rażący naruszył prawo. Twierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2012r., powinna być unieważniona w trybie art. 156 § 1 pkt 7 kpa., ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru w P. posłużył się fałszywymi dowodami. W szczególności J. B. uważa, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uzasadnił przyczyny odmówienia wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionej prze niego informacji, zawartej w protokole z dnia [...] listopada 2012r. Protokół ten nie został dołączony do decyzji, a wręcz celowo zatajony. Organ podał, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w sprawie wykonanych robót budowlanych, dotyczących drenażu przy budynku mieszkalnym na działce nr ewid. gr. [...], położonej w miejscowości Ż., postanowieniem z dnia [...] października 2005r., znak: [...], wstrzymał (na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) J. P. roboty budowlane, wykonywane bez wymaganego zgłoszenia oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Ocena techniczna opracowana przez osobę posiadającą upr. bud. nr [...] – P.B. wskazuje, że dokonano sprawdzenia drożności istniejącego drenażu opaskowego oraz przeprowadzono stosowne naprawy drenażu, nadano spadki tak, aby drenaż nie powodował przenikania wód gruntowych na teren działek sąsiednich. W dniu [...] listopada 2012r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził oględziny drenażu przy budynku mieszkalnym. Ustalił, że widoczna jest studzienka chłonna z wejściami Ø 100, do której doprowadzone są dwie rury drenażowe oraz jedna nieczynna rura po byłym odprowadzeniu wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego, która w-g J. B. zaczyna się na jego działce, 40 cm od ogrodzenia. W dniu [...] listopada 2012r. organ powiatowy przeprowadził ponowną kontrolę na w/w nieruchomości, dotyczącą usytuowania rury drenażowej przy budynku mieszkalnym. W trakcie tej kontroli stwierdzono, że początek rury drenażowej Ø 100 zadeklowany jest oryginalnym korkiem. Rura znajduje się na głębokości 1,00m oraz 0,45m od ogrodzenia z działką J. B.. Woda opadowa z dachu J. P. odprowadzona jest na teren jej działki dwoma rurami spustowymi. W zaistniałej sytuacji prawidłowo organ powiatowy uznał, że brak było podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem sporny drenaż nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 145) drenowanie zalicza się do urządzeń melioracji szczegółowej i roboty polegające na jego wykonaniu wymagają zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. W omawianej sprawie inwestor uchybił powyższemu obowiązkowi, wobec czego organ nadzoru budowlanego był zobligowany do przeprowadzenia trybu naprawczego, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 i następnie art. 51 Prawa budowlanego. Roboty budowlane zostały zakończone. Brak było także potrzeby wykonania dodatkowych robót, w celu doprowadzenia drenażu do stanu zgodnego z prawem. Poza tym organ odwoławczy podał, że jak wynika z protokołu z dnia [...] listopada 2012r., zdaniem J. B., rury spustowe prowadzące od rynny podłączone są do studzienki drenażowej i przy większych opadach woda dostaje się do jego piwnicy. Inewstor dokonał odkrywki rury drenażowej w miejscu jej początku, o czym zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. telefonicznie dnia [...] listopada 2012r. Dokonanie przedmiotowej odkrywki w miejscu jej początku umożliwiło organowi weryfikację stanowiska J. B.. Organ ustalił, że rura drenażowa położona jest na głębokości 1,00m i oddalona od ogrodzenia Pana B. o 0,45m oraz, że jest zadeklowana oryginalnym korkiem. Wody opadowe odprowadzone są na działkę inwestorski. W sytuacji powyższych ustaleń, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją organu I instancji jest zgodna z prawem, bowiem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2012r. nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa., zaś argumenty odwołującego się pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. B.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podał, że decyzją została wydana na fałszywych danych. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m. in. Kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 z póżn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2012r. umarzającej postępowanie w sprawie drenażu opaskowego wokół budynku mieszkalnego na działce nr Ew. [...] w Ż.. Kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 156 § 1 kpa. Tytułem przypomnienia wskazać trzeba, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16. kpa., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną w wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a mianowicie czy: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Co istotne, w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] listopada 2012r. skarżący wskazał na przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt2 kpa. – czyli rażące naruszenie prawa Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1107/11 - Lex nr 1228463, 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2565/10 - Lex nr 1219119, 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2449/10 - Lex nr 1219108, 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 363/11 - Lex nr 1145109, 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - Lex nr 1145613, 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1192/10- Lex nr 1151823). W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1280/11 – Lex nr 1123108. Biorąc pod uwagę powyższą regulację w ocenie Sądu – organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja powiatowego organu nie jest obarczona żadną z wad wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Podstawą prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2012r. był art. 105 § 1 kpa w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ustalił, że wokół budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...] w miejscowości Ż. w 2001r. wykonana została opaska drenażowa z odprowadzeniem wody do studzienki chłonnej. W/w roboty prowadzone były bez wymaganego prawem zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził procedurę trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W toku przeprowadzonego postępowania nie znalazł podstawy do nałożenia obowiązku i umorzył postępowanie. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dokonał rozstrzygnięcia i zastosował art. 105 § 1 kpa., w związku art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie zachodzi zatem przesłanka art.156 § 1 pkt.2 kpa., że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, gdyż postępowanie zostało przeprowadzone we właściwym trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a wobec braku podstaw do nałożenia obowiązku prawidłowo umorzono postępowanie. Zatem przypadek stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa., wskazany przez wnioskodawcę nie zachodzi. Prawidłowo również oceniono, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z pozostałych – wymienionych w art. 156 § 1 kpa. wad kwalifikowanych. Przy czym należy podkreślić, że zarzuty wniosku i skargi tj. posłużenie się przez organ nadzoru budowlanego pozorowana rurą drenarską a nie właściwą, brak inwentaryzacji rzeczywistego drenażu ze wskazaniem spadków i poziomu wlotu do studni zbiorczej, nieudolne wykonanie szkicu podczas kontroli i nieuprawnione potraktowanie go jako inwentaryzacji robót, w konsekwencji zarzut oparcia się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na fałszywych dokumentach mimo możliwości zweryfikowania ich na gruncie, nie mają wpływu ( z uwagi na szczególny tryb postępowania w niniejszej sprawie) na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.