VII SA/Wa 1086/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]kwietnia 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B. sp. z o.o. z siedzibą w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...]marca 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") z [...]maja 2019 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie prawidłowości rozpoczęcia budowy hali garażowej na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Następnie B. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "wnioskodawca") – jako współwłaściciel przedmiotowej działki – wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych rozstrzygnięć na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze względu na ich wydanie bez podstawy prawnej. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku GINB decyzją z [...]marca 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]lipca 2019 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy złożył wnioskodawca wskazując, że nie miał on możliwości uczestniczenia w przesłuchaniach organizowanych przez organ powiatowy. Dodał, że organ powiatowy wysyłając zawiadomienie do prokuratury nie dołączył kompletnego materiału dowodowego i nie wskazał podstawy prawnej naruszenia, a więc konkretnego przepisu Prawa budowlanego, co spowodowało umorzenie dochodzenia w tej sprawie. Ponownie analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy GINB decyzją z [...]kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Postępowanie to nie służy ponownej weryfikacji prawidłowości załatwienia określonej kwestii wynikłej w toku prowadzenia postępowania, ale rozważeniu czy określoną decyzję obciążają wady określone w art. 156 k.p.a. Organ orzekający w takim przedmiocie ma możliwość jedynie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a w przypadku braku takich przesłanek – do odmowy stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. Organ ten nie może zmieniać decyzji ani też orzec co do istoty o prawach lub obowiązkach strony postępowania. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy GINB wyjaśnił, że decyzją z [...]maja 2019 r. PINB w [...] umorzył postępowanie w sprawie budowy wiaty garażowej na działce nr ew. [...] w [...]. Ustalił bowiem, że toczyło się już postępowanie naprawcze w tym samym przedmiocie. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez organ wojewódzki. W tym miejscu organ podniósł, że konsekwencją uznania przez organ, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, określona w art. 105 k.p.a., jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka sytuacja występuje w przypadku ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. Dalsze prowadzenie takiego postępowania mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje rozstrzygające tożsamą sprawę, co jest niedopuszczalne, nawet gdyby obydwie rozstrzygały ją w ten sam sposób. W ocenie GINB w przedmiotowej sprawie pismo wnioskodawcy z dnia 16 marca 2019 r. nie powinno skutkować wszczęciem odrębnego postępowania administracyjnego, lecz należało potraktować je jako pismo w toku postępowania. Jednak w sytuacji, gdy organ powiatowy wszczął już odrębne postępowanie, musiał je umorzyć, gdyż jego kontynuowanie mogłoby doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej, co mogłoby spowodować obciążenie tej decyzji wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wada ta ma miejsce w sytuacji wydania w tym samym przedmiocie dwóch rozstrzygnięć i nie ma znaczenia czy są one tożsame co do treści rozstrzygnięcia, czy też odmiennie orzekają co do istoty. Odnosząc się do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest ona spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania rozstrzygnięcia oznaczonej treści. Chodzi tu więc o sytuacje, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organ do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej. Zdaniem GINB w rozpoznawanej sprawie kontrolowane decyzje zawierają prawidłową i istniejącą w przepisach podstawę prawną. Odpowiadając zaś na zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB stwierdził, że wadliwym jest wszczęcie drugiego postępowania w tożsamej sprawie, jednak nieprawidłowość ta nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą bowiem tkwić w samej decyzji, a nie w nieprawidłowym wszczęciu postępowania. W ocenie GINB pozostałe zarzuty podnoszone we wniosku w żadnej mierze nie mają wpływu na zmianę przedstawionego stanowiska. Brak jest bowiem jakichkolwiek racjonalnych względów pozwalających na uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego wpłynęłoby na ochronę interesu prawnego strony wnoszącej o ponowne rozpoznanie sprawy. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. sp. z o.o. z siedzibą w G., domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu: - niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odniesienie do kwestii rażącego naruszenia prawa, a nie braku podstawy prawnej wydanej decyzji, - naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez zezwolenie na funkcjonowanie decyzji wydanej bez podstawy prawej, - naruszenie art. 81 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez dopuszczenie aby decyzja została wydana w sprawie nieokreślonej ustawą, - naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Dodała, że w jej ocenie przesłanką stwierdzenia nieważności tej decyzji nie jest rażące naruszenie prawa, lecz brak podstawy prawnej wszczęcia postępowania oraz podstawy prawnej wydanej decyzji kończącej to postępowanie. Wbrew twierdzeniom organu kontrolowana decyzja wywołała pewne skutki społeczno-gospodarcze w postaci dokonania przesłuchań osób bez udziału stron oraz złożeniu zawiadomienia do prokuratury bez zgromadzenia i przedstawienia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało umorzeniem dochodzenia w sprawie, na które to umorzenie powołują się aktualnie niektóre organy administracji, w tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Stwierdziła również, że skoro ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie musi zostać uznane za niedopuszczalne i bezprzedmiotowe, to w ramach tego postępowania organ nie powinien przeprowadzać żadnych czynności, których efekt ma istotny wpływ na inne postępowania. Skarżąca w toku prowadzonego postępowania nie miała zaś żadnych możliwości, aby zapobiec działaniom organu, bądź złożyć co do nich uwagi, co byłoby możliwe w toku postępowań prowadzonych w trybach przewidzianych ustawą Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2021r., utrzymująca w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...]marca 2021r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2019r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...]maja 2019 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie prawidłowości rozpoczęcia budowy hali garażowej na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2021 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) . Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja organu nadzoru budowlanego o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości rozpoczęcia budowy hali garażowej na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy wyjaśnić, że skarżąca spółka wnioskiem z dnia [...]marca 2019r. zainicjowała postępowanie w sprawie prawidłowości budowy hali garażowej na samochody ciężarowe na działce nr [...] w [...]. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego , inwestycja ta została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty S. z dnia [...] listopada 2017r., o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego wszczął w związku z powyższym procedurę naprawcza na podstawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2018r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...]listopada 2018r. , na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy budowie przedmiotowej hali garażowej. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2019r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jednocześnie Starosta S. decyzją z dnia [...]marca 2019r. nr [...]uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę. Słusznie więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kolejne pismo skarżącej spółki z dnia [...]marca 2019r. winno być potraktowane jako pismo w toczącym się postępowaniu, a nie jak to zostało uczynione - pismo wszczynające postępowanie. W tym ostatnim przypadku stan faktyczny sprawy obligował organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. , wobec zaistnienia przeszkody przedmiotowej do jego wszczęcia. W tym miejscu należy podzielić stanowisko skarżącej, że " postępowanie to nigdy nie powinno zostać wszczęte i nigdy w jego ramach nie powinna zapaść decyzja rozstrzygająca". Aby więc uniknąć wydania decyzji " rozstrzygającej" która dotknięta byłaby wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., należało wydać decyzję o charakterze formalnym jaką jest umorzenie postępowania, która nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie nieprawidłowo wszczęte ( jak to miało miejsce w sprawie niniejszej) należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, która już jest w toku. W tej sytuacji należy podzielić ocenę GINB, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2019r. oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji zapadły z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnić trzeba, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Podkreślić zatem należy, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. W wyroku z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że "wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Natomiast samo niewskazanie podstawy prawnej, w sytuacji, gdy ona istnieje nie uzasadnia twierdzenia, że decyzje wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Innymi słowy przez pojęcie "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie mamy do czynienie, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał istniejącą i prawidłową podstawę prawną decyzji z dnia [...]maja 2019r., uznając , że stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym w ocenie Sądu nie zasługuje także na aprobatę zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organy przeprowadziły postępowanie nadzorcze wnikliwie i odniosły się do zarzutów skarżącej, zarówno zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że dotyczą one głownie kwestii podjęcia przez organ powiatowy czynności ( np. przesłuchanie świadków, zawiadomienie prokuratury) w toku postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...]maja 2019r. o umorzeniu. W ocenie Sądu kwestie podjęcia czynności procesowych, o ile nie mają wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, pozostają bez znaczenia dla oceny jej poprawności zwłaszcza w trybie stwierdzenia nieważności. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2019r., poz.2325).