VII SA/Wa 1105/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że podczas kontroli w dniu 28 maja 2015 r. przeprowadzonej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] stwierdzono, że w lokalu widoczne są zawilgocenia sufitu oraz ścian powstałe na skutek ciągłego zalewania elementów konstrukcyjnych przez opady atmosferyczne przedostające się przez niezabezpieczony strop nad przedmiotowym lokalem i nieszczelności w pokryciu dachowym, znajdującym się bezpośrednio nad tymże stropem. W dniu 26 listopada 2015 r. [...] (jedna ze współwłaścicielek obiektu) oświadczyła, że stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany (zmarła część współwłaścicieli) i toczy się w tej sprawie postępowanie przed Sądem Rejonowym [...] w [...]. W dniu 30 listopada 2015 r. organ I instancji dokonał kontroli stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], w trakcie której stwierdzono, że stan techniczny dachu od strony przedmiotowej ulicy, w ramach możliwej oceny wizualnej, w zakresie jego pokrycia jest nieodpowiedni. Wierzchnia warstwa pokrycia "nie jest przymocowana skutecznie do części konstrukcyjnej i pod wpływem wiatru unosi się i jest na granicy zerwania. Pokrycie nie spełnia swojej funkcji i dach przez to jest zalewany do środka na części stropu i ścian znajdujących się w miejscach nieszczelności pokrycia". Kolejne oględziny odbyły się w dniach 8 grudnia 2015 r., 29 grudnia 2015 r. (podczas oględzin w dniu 29 grudnia 2015 r. stwierdzono zamontowanie na części dachu pokrycia z papy oraz nowej obróbki blacharskiej). W związku z wezwaniem PINB z dnia [...] grudnia 2015 r., w dniu 26 lutego 2016 r. przedłożony został protokół z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku, zaś w dniu 31 marca 2016 r. - opracowanie "Inwentaryzacja robót budowlanych wykonanych na połaci dachu" budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał "Współwłaścicielom budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] tj.: 1. [...], 2. [...], 3. [...], 4. [...], 5. [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], usytuowanego na działce nr [...] obr. [...]" - poprzez wykonanie robót wskazanych w sentencji w/w decyzji (a polegających m.in. na wykonaniu prawidłowych otworów nawiewnych w drzwiach łazienki części mieszkań, wykonaniu prawidłowego podłączenia do przewodu wentylacyjnego, wyremontowaniu zniszczonych kominów w górnej części ponad dachem i założeniu ław kominiarskich, wymienieniu od strony podwórka obróbek blacharskich i orynnowaniu, wymienieniu i uszczelnieniu wyłazu na dach, wymienieniu rur spustowych i zabezpieczeniu ich przed zawilgoceniem, zabezpieczeniu antykorozyjnym dwóch balkonów od strony podwórza, skuciu części tynków wraz z położeniem nowych, wykonaniu podkonstrukcji mającej na celu wzmocnienie okapu dachu w podwórzu, uzupełnieniu uszkodzeń i przecieków pokrycia dachowego) - w terminie do 31 grudnia 2016 r. Następnie, po rozpoznaniu wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] – [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że nakaz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wydany został na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ nieprawidłowości wynikały z protokołu z kontroli 5-letniej stanu technicznego budynku sporządzonego przez mgr inż. [...], z inwentaryzacji robót wykonanych na połaci dachu przedmiotowego budynku autorstwa inż. Arch. [...] oraz z protokołu kontroli przewodów kominowych sporządzonego przez mistrza kominiarskiego [...]. Za niezasadny organ uznał zarzut skarżącego jakoby doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek objęcia nakazem połaci dachu budynku, gdyż autor inwentaryzacji stwierdził, że "połać dachu od podwórka jest w stanie złym (...)" oraz wskazał zakres robót do wykonania w tej części dachu. Zdaniem organu skoro nie budzi żadnych wątpliwości, że będący przedmiotem postępowania przed PINB w [...] – [...] budynek mieszkalny znajduje się w stanie technicznym nieodpowiednim, a celem przepisu art. 66 Prawa budowlanego jest usunięcie nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu oraz doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, to nie doszło do naruszenia tego przepisu. Dalej organ wyjaśnił, że wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, nie bada się przyczyn, z powodu których obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, ani nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami. Już samo ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia przez organ na właściciela obiektu lub jego zarządcę określonych obowiązków, których zakres będzie zależeć od stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie organu jakkolwiek rację ma Skarżący, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego w istocie konkretyzację obowiązków z art. 61 tejże ustawy, powinna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli, to jednak działanie organu w postaci nałożenia obowiązków z art. 66 cyt. ustawy tylko na niektórych współwłaścicieli obiektu - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, ani też nie wypełnia przesłanki z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a., jak podnosi skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu powiatowego. Z wadliwością decyzji przewidzianą w powyższym przepisie mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, nie dysponującej uprawnieniami strony. W omawianej sprawie weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja została skierowana do stron postępowania, a fakt, że nie są to wszyscy współwłaściciele obiektu budowlanego, objętego nakazem z art. 66 Prawa budowlanego, nie wypełnia przesłanki z pkt 4 § 1 art. 156 k.p.a., ani przesłanki z pkt 2 ww. przepisu co do ewentualnego naruszenia przepisu art. 66 czy art. 61 Prawa budowlanego. Nie mamy bowiem do czynienia z oczywistym naruszeniem przepisu prawa. Organ II instancji wyjaśnił równie, że wszelkie spory pomiędzy współwłaścicielami w sprawie zwrotu nakładów poniesionych w związku z realizacją obowiązków wynikających z decyzji organu nadzoru budowlanego podlegają kognicji sądów powszechnych. Według GINB także skutki społeczne, gospodarcze czy ekonomiczne, jakie wywołuje decyzja pozwalają na pozostawienie przedmiotowego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym. Organ podkreślił, że współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości informowały organ powiatowy nadzoru budowlanego o wykonaniu części robót objętych nakazem z decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. (pismo z dnia [...] maja 2017 r.) oraz wnosiły o przedłużenie terminu wykonania pozostałych prac (pismo z dnia [...] lipca 2017 r.). Konkludując organ stanął na stanowisku, że weryfikowana decyzja PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...]. Zdaniem skarżącego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na skierowaniu jej tylko do niektórych współwłaścicieli tej nieruchomości, przy pominięciu pozostałych współwłaścicieli, skutkiem czego, doszłoby do obciążenia kosztami tych prac tylko niektórych współwłaścicieli, bez realnej możliwości regresu wobec pozostałych współwłaścicieli, niebędących adresatami tej decyzji. Natomiast pominięcie pozostałych współwłaścicieli nieruchomości stanowiło naruszenie ich praw jako stron postępowania i uniemożliwiło im udział w tym postępowaniu. Skarżący zarzucił nie zabranie wystarczających dowodów wskazujących na zły stan techniczny budynku, wymagający wykonania prac określonych w tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], nakazującej współwłaścicielom budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] tj.: [...], [...], [...], [...], [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], usytuowanego na działce nr [...] obr. [...]" - poprzez wykonanie opisanych w decyzji robót budowlanych. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż prawa ona nie narusza. Prawidłowo organy uznały, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...],nie narusza w sposób rażący przepisów prawa. Jej podstawę materialnoprawną stanowił art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przesłanką zastosowania przez organy art. 66 ustawy Prawo budowlane winno być jedynie ustalenie przez ten organ, że obiekt budowlany jest: 1) użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku; 2) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska; 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Ponadto organy miały mieć na uwadze to, że na podstawie art. 66 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego mógł nakazać właścicielowi lub zarządcy budynku jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W tym miejscu należy zauważyć, iż art. 66 Prawa budowlanego stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa bud. Obliguje on właściwy organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Pomimo iż art. 66 Prawa budowlanego wymaga uprzedniego stwierdzenia określonych nieprawidłowości należy przyjąć, iż chodzi tu o sytuację, w której niejako prima facie istnieje przekonanie, iż przesłanki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione. Obiektywne i definitywne stwierdzenie ich powstania jest bowiem możliwe dopiero w toku postępowania (opartego na odpowiednich dowodach - dokumentach, zeznaniach świadków, opiniach biegłych czy oględzinach (art. 75 § 1 k.p.a.)) ( wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., IV SA 1103/99, LEX nr 53388), które będzie się kończyć wydaniem decyzji administracyjnej nakazującej ich usunięcie. Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Nie ulega wątpliwości, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ powiatowy poprzedzone było kilkokrotnymi oględzinami oraz przeprowadzeniem dowodu z protokołu z kontroli 5-letniej stanu technicznego budynku, sporządzonego przez mgr inż. [...], z inwentaryzacji robót wykonanych na połaci dachu przedmiotowego budynku autorstwa inż. arch. [...] oraz z protokołu kontroli przewodów kominowych sporządzonego przez mistrza kominiarskiego [...]. Postępowanie wyjaśniające doprowadziło organ do przekonania , że przedmiotowy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym wymagającym wykonania określonych robót budowlanych. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana w trybie zwykłym przez żadnego ze współwłaścicieli na których obowiązek ten został nałożony. Wręcz przeciwnie część robót objętych nakazem z decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. została zrealizowana, a co do części współwłaścicielki wnosiły o przedłużenie terminu do ich wykonania. W ocenie Sądu nie można przypisać organowi, że decyzja z dnia [...] czerwca 2016r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy wyjaśnić, że art. 61 tej ustawy, określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, czyli przeciwdziałania złemu stanowi technicznemu budynku. Skoro podmiotami tymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości, to oznacza, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Tryb postępowania ustalony w art. 66 Prawa budowlanego służy wyegzekwowaniu obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego, jakie ustawodawca nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania. Stąd też, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określone nakazy w drodze decyzji mogą być kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego. Nakaz wynikający z decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. został skierowany do znanych z imienia i nazwiska oraz adresu współwłaścicieli przedmiotowego budynku ujawnionych w Księdze Wieczystej nieruchomości. Stąd za całkowicie nieuprawnione należy uznać stanowisko skarżącego, że decyzja dotknięta jest wada o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem– organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co w sprawie niniejszej z pewnością nie miało miejsca. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność decyzji nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach właściwej strony postępowania, jednakże decyzję skierował nie do wszystkich właścicieli. Niepełne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a. Nie wpływa ona natomiast na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 k.p.a.). Takie znaczenie przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jest przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. II OSK 1347/10; wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1324/09; wyrok z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1931/06; wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 400/06). Należy także podkreślić, że w orzecznictwie utrwalony pozostaje pogląd ,że brak ustalenia pełnego kręgu stron postępowania ,powinien być rozważany w kontekście wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak udziału współwłaściciela obiektu w postępowaniu, nie prowadzi do nieważności decyzji , ale ewentualnie procesowej wady postępowania, która może zostać konwalidowana poprzez wznowienie postępowania administracyjnego (pozbawienie strony - właściciela , bez jego winy możliwości udziału w postępowaniu), ale jedynie na jego wniosek ( vide wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r., II OSK 2275/11 i WSA w Warszawie VII SA/Wa 1126/15). Z tych wszystkich względów stanowisko organów prowadzących postępowanie nadzorcze należało uznać za prawidłowe. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018r. poz. 1302), należało orzec jak w sentencji.