VII SA/Wa 1114/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi (...) z siedzibą w (...) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) kwietnia 2014 r. znak (...) w przedmiocie odmowy pozwolenia na montaż reklamy w postaci siatki winylowej zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia (...) kwietnia 2014r., znak: (...) działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 - Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) stycznia 2014r., znak: (...) odmawiającej pozwolenia na montaż reklamy w postaci siatki winylowej zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na rusztowaniach przy budynku dawnej przychodni kolejowej przy ul. (...) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że budynek dawnej przychodni kolejowej przy ul. (...) został wpisany do rejestru zabytków pod numerem (...), jako element Zespołu Dworca Głównego, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) kwietnia 1979r. Nadto zaznaczył, że obiekt ten położony jest na terenie układu urbanistycznego miasta (...) wpisanym pod numerem (...) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) października 1947r. Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów. Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich- odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Organ administracji publicznej działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w sprawie. Odmowa pozwolenia nie może być motywowana innymi względami, niż wiążącymi się z ochroną zabytku. Przy czym załatwienie sprawy przez wydanie decyzji nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. W ocenie organu odwoławczego, analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 ww. ustawy, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek na ich wartości, należało uznać, że zaskarżona decyzja (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie narusza prawa i jest zasadna merytorycznie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tej sprawie, który w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podkreślił, że z dołączonej do wniosku inwestora wizualizacji wynika, iż rzeczona reklama miałaby zasłaniać trzy elewacje zabytkowego budynku do wysokości gzymsy wieńczącego. W ocenie tego organu, planowana do umieszczenia na elewacjach reklama, z uwagi na formę, wymiary i kolorystykę, wpływać będzie negatywnie przede wszystkim na budynek dawnej przychodni kolejowej - całkowicie go przysłaniając, ale także na Zespół Dworca Głównego i obszar układu urbanistycznego miasta (...)w tym rejonie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że wydanie pozwolenia na rozwieszenie winylowej siatki, stanowiącej nośnik reklamowy, spowodowałoby, że prawie cała powierzchnia elewacji budynku zostałaby zasłonięta. Lokalizacja wielkogabarytowej reklamy na zabytkowym budynku, niedostosowanej do kompozycji i charakteru kamienicy, nie tylko zakłóciłaby odbiór elewacji tego budynku, ale także wpłynęłaby negatywnie na wygląd historycznego Zespołu Dworca Głównego, obniżając wartości zabytkowego obszaru. Powinnością organów ochrony zabytków jest bowiem nie tylko ochrona zabytków przed ich zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o jego wygląd. Organ odwoławczy odniósł się także do podnoszonego w odwołaniu zarzutu wskazującego na fakt wydania decyzji przez (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) stycznia 2013r., znak: (...), pozwalającej (...) na prowadzenie prac przy ul. (...) w Zespole Dworca Głównego, w zakresie wykonania doraźnych prac zabezpieczających i remontowych obejmujących: naprawę i wymianą rynien i rur spustowych, wymianę opierzeni i obróbek blacharskich, remont parapetów zewnętrznych, prace naprawcze w obrębie dachu i świetlika; zabezpieczenie elementów kamieniarki elewacji i otworów okiennych z ubytkami szklenia. Zdaniem odwołującego zgłoszone w przedmiotowym wniosku zamierzenie, polegające na montażu reklamy w postaci siatki winylowej zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na rusztowaniach budowlanych, obejmuje prace stanowiące integralną część prac objętych już zgodą konserwatorską. Posadowienie rusztowania i prowadzenie prac konserwatorskich nie jest bowiem możliwe bez zabezpieczenia tych prac, tj. bez instalacji siatki zabezpieczającej. Organ odwoławczy nie zgodził się z podnoszonym argumentem. Wyjaśnił, że ww. decyzja (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwalająca na prace przy elewacji budynku, wydana została na wniosek innego podmiotu, niż podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na montaż siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem. Ponadto, wydane pozwolenie organu ochrony zabytków na prace przy elewacji budynku określa jedynie ustawienie rusztowań wraz z siatką zabezpieczającą co wynika z przepisów ustawy Prawa budowlanego. Czym innym zaś jest konkretna reklama oraz montaż jej oświetlenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła (...) wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, iż w tym zakresie organ konserwatorski może decydować w sposób uznaniowy, które z prac wymagają jego zgody a które nie, - art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niezasadne utrzymanie w mocy odmownej decyzji w zakresie zgłoszonej inwestycji, w sytuacji w której inwestor spełnił wszelkie przesłanki wymagane przepisami prawa do wydania pozytywnej decyzji przez organ, - art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której zgłoszona inwestycja objęta jest istniejącym w obrocie prawnym pozwoleniem i nie wymaga uzyskania odrębnej zgody organu, oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 77 oraz 107 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. Strona skarżąca podniosła, że organ nie dokonał właściwej oceny stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego błędnie uznał, że odmowa wyrażenia zgody na realizację inwestycji była prawidłowa. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy ograniczył się do powtórzenia argumentów organu I instancji, iż planowane umieszczenie reklam z uwagi na formę, wymiary i kolorystykę będzie wpływać negatywnie na budynek dawnej przychodni kolejowej. W ocenie skarżącego takie twierdzenie organu nie jest poparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co więcej żaden z przepisów prawa nie wskazuje na ww. przesłanki, które warunkowałyby wydanie pozwolenia. Skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007r. sygn. akt II OSK 1657/06 w którym wskazano, iż decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oparte są na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że przed podjęciem takiej decyzji organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy i dać temu wyraz w jej uzasadnieniu- czego w niniejszej sprawie zdaniem skarżącej brak. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Okolicznością w sprawie bezsporną jest, iż budynek dawnej przychodni kolejowej przy ul. (...) został wpisany do rejestru zabytków pod numerem (...), jako element Zespołu Dworca Głównego, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) kwietnia 1979r. Nadto obiekt ten położony jest na terenie układu urbanistycznego miasta (...) wpisanym pod numerem (...) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) października 1947r. Przepis art. 36 u stawy o ochronie zabytków określa katalog działań, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia Konserwatora Zabytków, niezależnie od dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego (postępowanie konserwatorskie w tym przedmiocie ma przy tym charakter postępowania autonomicznego, tzn. takiego, do którego nie stosuje się art. 106 k.p.a. - wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r., IV SA 629/99, niepubl.; postanowienie SN z dnia (...) lutego 1996 r., (...), OSNP 1996, nr 17, poz. 247). Prócz tego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza m.in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Zgodnie natomiast z art. 39 Prawa budowlanego: - prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków; - pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków; - w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) umieszczanie na zabytku urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tryb i sposób wydawania stosownych pozwoleń określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia (...) czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca spółka zwróciła się o wydanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia na montaż reklamy w postaci siatki winylowej zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na rusztowaniach przy budynku dawnej przychodni kolejowej przy ul. (...) na terenie działki nr (...) w obrębie ewidencyjnym (...) Zaznaczyć tu należy, że według twierdzeń skarżącej spółki rusztowanie, na którym umieszczona została reklama, ustawione zostało w związku z remontem elewacji budynku W ocenie sądu umieszczenie wielkogabarytowej reklamy na budynku stanowiącym część Zespołu Dworca Głównego wpisanym do rejestru zabytków - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - zasadniczo zmienia jego wygląd i bez znaczenia jest czy przedmiotowa reklama przymocowana jest na stałe, czy też umiejscowiona została tymczasowo, na rusztowaniu ustawionym w związku z remontem budynku. Tym samym umieszczenie takiej reklamy wymaga uzyskania stosownego pozwolenia konserwatorskiego ( vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.06.2006r., I SA/Wa 2217/05). Wbrew zarzutowi skargi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony pozostaje pogląd, iż decyzje wydawane w oparciu między innymi o przepis art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków ( vide wyrok NSA z dnia 18.12.2012r., II OSK 1441/11). Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było dokonanie oceny, czy organ administracji publicznej wydając decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na montaż reklamy z uwagi na ochronę konserwatorką przekroczył granice uznania administracyjnego.Jak niewadliwie w toku postępowania administracyjnego wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego zabytku czy też obszaru zabytkowego. Skoro organy ochrony zabytków obydwu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że montaż reklamy w postaci siatki winylowej zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na rusztowaniach przy budynku dawnej przychodni kolejowej przy ul. (...) wpłynie negatywnie na wygląd zabytku, bowiem reklama miałaby zasłaniać trzy elewacje zabytkowego budynku do wysokości gzymsy wieńczącego, a, planowana do umieszczenia na elewacjach reklama, z uwagi na formę, wymiary i kolorystykę, wpływać będzie negatywnie przede wszystkim na budynek dawnej przychodni kolejowej - całkowicie go przysłaniając, to stanowisko takie należy uznać za prawidłowe i nie naruszające obowiązującego w tym zakresie prawa. Zadaniem bowiem organów ochrony zabytków jest właśnie zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić zachowanie zabytkowego budynku, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. Mając te wartości na względzie organy wskazały, iż lokalizacja wielogabarytowej reklamy na zabytkowym budynku zakłóciłaby odbiór elewacji tego budynku, a także wpłynęłaby negatywnie na wygląd historycznego Zespołu Dworca Głównego, obniżając jego wartość historyczną. Organy ochrony konserwatorskiej bowiem rozstrzygając sprawę zobligowane są do wzięcia pod uwagę w pierwszej kolejności przepisów ustawy o ochronie zabytków nakładającej na nie konieczność podejmowania działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości historycznej zabytku. Za chybione Sąd uznał zarzuty skargi, że organ wydając decyzję w sposób niewystarczający zbadał całokształt materiału dowodowego, nienależycie uzasadnił swoją decyzję, nie uwzględnił, iż zamierzona inwestycja objęta jest istniejącym pozwoleniem na budowę. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że organy rozpoznając sprawę, wnikliwie zbadały wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadniły, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w tym montażu urządzenia reklamowego przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ( wyrok NSA z dnia 27.01.2011r., II OSK 31/10). Okolicznością bezsporną jest, iż organ konserwatorski wydał decyzje z dnia (...) lipca 2013r. oraz (...) lipca 2013r. zezwalające na wykonanie prac konserwatorskich i budowlanych przy przedmiotowym budynku, które wymagają ustawienia rusztowań. Jednak wbrew twierdzeniom skarżącej decyzje te nie dotyczą zgody na montaż siatki winylowej , z nadrukiem reklamowym, nawet jeśli stanowi ona formę zabezpieczenia rusztowania. Gdyby natomiast zaakceptować tezę skarżącej, iż montaż reklamy objęty został już wydana wcześniej zgoda konserwatorską, to należałoby uznać za niekonsekwentne działanie skarżącej ,która złożyła w dniu (...) stycznia 2014r. wniosek do (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Mając powyższe na uwadze ,w oparciu o art. 151p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.