VII SA/Wa 1127/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki banera reklamowego skargę oddala. VII SA/Wa 1127/10 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. przeprowadził w dniu [...].02.2009 r. oględziny budynku przy ul. K.(u zbiegu ul. K. i Al. J.) w W. w trakcie, których stwierdził samowolne zamontowanie reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej na konstrukcji wsporczej na wschodniej i południowej ścianie budynku wielorodzinnego przy ul. K.. W dniu [...].02.2009 r. organ I instancji wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne i postanowieniem Nr [...] z dnia [...].03.2009 r. na podstawie art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym nałożył na inwestora – B. M. obowiązek przedstawienia następujących dokumentów, w terminie do 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia: * oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ze wskazaniem właścicieli oraz dokumentów, z których wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; * dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami (przez rzeczoznawcę ds. bhp i p.poż.), sporządzonej przez osobę z uprawnieniami w odpowiedniej specjalności wraz z załączeniem kopii uprawnień oraz zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień sporządzenia projektu; * planu zagospodarowania sporządzonego na aktualnej mapie do celów urbanistycznych z zaznaczonym budynkiem i miejscem usytuowania urządzenia reklamowego sporządzony przez autora projektu; * zgoda właściciela sąsiedniej działki na nadwieszenie reklamy (w przypadku nadwieszenia reklamy nad działką sąsiednią); * rysunki oraz opis podłączenia urządzenia reklamowego do instalacji elektrycznej, wykonane przez osobę z uprawnieniami; * zaświadczenie Prezydenta W. o zgodności zainstalowania bannera reklamowego na wschodniej i południowej ścianie budynku przy ul. K.w W. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z nie wypełnieniem obowiązku wynikających z w/w postanowienia VII SA/Wa 1127/10 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją nr [...] z dnia [...].09.2009 r. na podstawie art. 49 ust.1 Prawa budowlanego nakazał firmie B. M. rozbiórkę bannera reklamowego na wschodniej i południowej elewacji budynku przy ul. K. w W . Po rozpatrzeniu odwołania S.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B. G."[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [..]marca 201 Or. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr I [...] z dnia [...].09.2009 r. oraz postanowienie nr [....] z dnia [...].03.2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie stanowi budowy obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego . W ocenie organu odwoławczego są to roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego. W związku z powyższym organ I instancji dokonał błędnej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego przyjmując tryb postępowania określony w art. 49b Prawa budowlanego. W sytuacji wykonywania robót budowlanych polegających na instalacji tablic i urządzeń reklamowych właściwe jest prowadzenie postępowania w trybie przewidzianym przez art. 50-51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, które podnoszą fakt zgłoszenia zamiaru montażu przedmiotowego bannera reklamowego w Urzędzie W. w Dzielnicy W. oraz brak formalny skuteczności dokonanego sprzeciwu z uwagi na przekroczenie przez organ administracyjny 30 - dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ odwoławczy, powołując się na linię orzecznictwa sądowo - administracyjnego, wskazał, że nie upłynął termin do wydania przez Prezydenta W. decyzji wnoszącej sprzeciw. Organ odwoławczy zauważył, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji ustalono, że firma "B. M." dokonała w dniu [...].04.2007 r. , zgłoszenia zamiaru montażu przedmiotowego bannera reklamowego w Urzędzie W. w Dzielnicy [...] Zgłoszenie zostało przesłane do Dzielnicy [...] w dniu [...].04.2007 r. W związku ze zgłoszeniem Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [....] wydał w dniu [....].04.2007 r. postanowienie Nr [....], nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Następnie w dniu [...].04.2007 r. Inwestor przesłał do Urzędu W. w Dzielnicy [...] projekt budowlany i dokumenty rejestracyjne firmy. Oględziny w terenie VII SA/Wa 1127/10 dokonane w dniu 10.05.2007 r. przez przedstawicieli organu administracji architektoniczno-budowlanej dla Dzielnicy [...] potwierdziły montaż bannera reklamowego przed upływem ustawowego terminu do zajęcia stanowiska przez ten organ. Podkreślił , że organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 Kpa), ponadto ciąży na nim ustawowy obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 Kpa). Dokładne ustalenie stanu faktycznego jest podstawową i konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów, wobec faktu, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, organ odwoławczy w myśl art. 138 § 2 w związku z art. 142 Kpa, organ odwoławczy uznał za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...].09.2009 r., jak również wydanego w tym samym trybie postanowienia nr [...] z dnia [...].03.2009 r. jako prowadzone w nieodpowiednim trybie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Skargę do sądu wniósł S.P. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr [...] wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 roku, znak [...] oraz decyzji nr I [...] wydanej z upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2009 roku, znak [....] zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 30 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż doszło do samowoli budowlanej polegającej na montażu banera reklamowego przed upływem 30 dni od dnia złożenia zgłoszenia zamiaru montażu w organie administracji publicznej . Zdaniem strony wnioskodawcy zgłoszenia nie zostało doręczone żadne pismo, w konsekwencji po upływie ww. terminu właściwy organ stracił kompetencje do działania w sprawie, a Wnioskodawca uzyskał "milczącą zgodę" na realizację inwestycji. Strona zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8,, art. 10 art. 11, art. 28, art. 40, art. 77, art. 79, art. 81, art. VII SA/Wa 1127/10 107 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071, j.t., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co spowodowało błędne zastosowanie normy prawa materialnego, nie uznanie wszczętego postępowania za bezpodstawne, niezapełnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu m.in. przy przeprowadzaniu dowodów w sprawie, brak ustosunkowania się do większości zarzutów Skarżącego wskazanych w odwołaniu, brak powołania się na jakiekolwiek ustalenia, mające na celu wyjaśnienie stronie postępowania zasadności podjętych czynności przez organ, nienależyte uzasadnienie decyzji oraz poprzez nie rozpatrzenie sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a.. Na wstępie zauważyć należy, że S. P. wniósł o uchylenie kasatoryjnej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającej poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2009 roku, mimo iż strona alternatywnie wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z powodu naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, że organ odwoławczy całkowicie pominął zarzut odwołania dotyczący naruszenia 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, a także przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, mimo że nie zachodzą ku temu przesłanki wskazane w ustawie. Zdaniem skarżącego organ naruszył zatem dyspozycję przepisu art. 138 § 2 K.p.a. , który stanowi, że uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I VII SAA/Va 1127/10 instancji jest możliwe wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem skarżącego w niniejszym stanie faktycznym warunek ten nie został spełniony, bowiem ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przyniesie taki sam rezultat jak dotychczas przeprowadzone postępowanie, dlatego należy uznać je za zbędne i niecelowe. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ww. przepis wprowadza konstrukcję tzw. decyzji kasacyjnej, która realizuje podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. - zasadę dwuinstancyjności. W myśl tej zasady, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/06, publ. LexPolonica nr 414841, Rzeczpospolita 2006/188 str. C2), a więc w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1629/07, publ. LexPolonica nr 2011114 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl ; oraz z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 864/08, publ. Lex Polonica nr 2056325. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu istnieje wówczas, gdy dokonując kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. VII SA/Wa 1127/10 Sytuacja taka w omawianej sprawie nie istnieje, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowania wyjaśniające z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jak i prawa budowlanego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Uchylając decyzję, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie stanowi budowy obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 49b. a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Sąd takie stanowisko organu odwoławczego podzielił, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczynając postępowanie w sprawie zamontowania reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej na konstrukcji wsporczej na wschodniej i południowej ścianie budynku wielorodzinnego przy ul. K.na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i nakładając w trybie tego przepisu na inwestora obowiązek przedstawienia określonym dokumentów niewątpliwie naruszył dyspozycję tego przepisu. Zauważyć należy, że organ architektoniczno-budowlany (Prezydent W.) zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Biorąc więc pod uwagę, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie stanowi budowy obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ nadzoru budowlanego winien zatem w toku przeprowadzonego postępowania jednoznacznie wyjaśnić czy firma "B. M." dokonała wymaganego w/w przepisem zgłoszenia zamiaru montażu przedmiotowego bannera reklamowego w terminie 30 dni przed rozpoczęciem montażu urządzenia i czy może zaistniała przesłanka określona przepisem art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zbadania zgodności zgłoszenia z obowiązującymi, w dniu wydania decyzji, przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi. Nie zebrał również materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego VII SAAA/a 1127/10 sprawy co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a więc zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, należało decyzję organu I instancji uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.