VII SA/Wa 1128/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia Pani A. G. na postanowienie [...] WINB z dnia [...].02.2016 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB [...] z dnia [...].09.2015 r., Nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że [...] WINB postanowieniem z dnia [...].02.2016 r., Nr [...], odmówił Pani A. G. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB [...] z dnia [...].09.2015 r., Nr [...], zobowiązującego Państwa A. i A. G. do wpłacenia zaliczki w kwocie 10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) na pokrycie kosztów sporządzenia: 1. inwentaryzacji budowlanej powykonawczej rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W.; 2. opinii technicznej w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i normami, określającej również, czy przedmiotowy budynek nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w terminie 14 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne na konto PINB [...], prowadzone w B.S.A. w W.. Pani A. G. pismem z dnia 07.03.2016 r. w ustawowym terminie wniosła zażalenie na postanowienie [...] WINB [...].02.2016 r., Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym stwierdził, że postanowienie PINB [...] z dnia [...].09.2015 r., Nr [...], zobowiązujące Państwo A. i A. G. do wpłacenia zaliczki w kwocie 10.000,00 zł na pokrycie kosztów sporządzenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej i opinii technicznej, zostało wydane na podstawie art. 262 § 2 Kpa, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Stosownie do art. 126 Kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zgodnie z ww. przepisem organ wyższego szczebla mógłby stwierdzić nieważność postanowienia PINB [...] z dnia [...].09.2015 r., Nr [...], jedynie wówczas, gdyby postanowienie to było zaskarżalne. Z treści art. 141 § 1 Kpa wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 141 Kpa ustanawiający ogólne zasady zaskarżania postanowień wraz z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego postanowień stanowi kompleksową regulację w tym zakresie. NSA w wyroku z dnia 20.07.2010 r., sygn. akt: I OSK 1282/09 wskazał, że zażalenie, o którym mowa w art. 264 § 2 Kpa odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Jest to więc rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania. Zaś zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 Kpa stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. Żądanie przez organ zaliczki od strony powinno nastąpić przez wydanie postanowienia, na które stronie nie będzie służyło zażalenie, jako samodzielny środek zaskarżenia. Postanowienie zaś, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.06.2004 r., sygn. akt: IV SA 82/03). Ponieważ kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi, aby na postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 2 Kpa przysługiwało zażalenie, organ wojewódzki nie mógł wszcząć postępowania nadzwyczajnego, przewidzianego w art. 156 Kpa, ani z urzędu ani na wniosek strony. W świetle przepisu art. 126 Kpa nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 Kpa. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20.07.2011 r., sygn. akt: II SA/Gd 426/11). Zgodnie z art. 61 a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.02.2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1356/11). W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie [...] WINB z dnia [...].02.2016 r., Nr [...], odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Skargę na to postanowienie złożyła A. G.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1 naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie dowodu w sprawie to jest stanowiska Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z dn. 31.12.2014 r. , że nie doszło do samowoli budowlanej tj. wybudowania przybudówki - werandy przez współwłaścicielkę budynku przy ul. [...] A. G., ponieważ istniała ona gdy właścicielem był Skarb Państwa (nieruchomość przejęto na mocy Dekretu z 1945 r.) na co wskazują rysunki czyli inwentaryzacja po wykonawcza w dokumentach Biura Geodezji i Katastru ,o których istnieniu informowała Skarżącą telefonicznie p. A. W. z Biura Geodezji oraz istnienie przybudówki-werandy na mapie zasadniczej W. w 1966 r. co potwierdza pismo Biura Geodezji i Katastru [...] z 31. 12. 2014 r. znajdujące się też w aktach sprawy. Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości od 30 sierpnia 1995 r. 2 naruszenie art. 264 § 2 k.p.a., który mówi, że :" Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie." poprzez niezgodną z treścią tego artykułu interpretację PINB, WINB i GINB, że zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów postępowania nie służy osobie zobowiązanej do poniesienia kosztów w czasie trwania postępowania administracyjnego co jest niezgodne także z podtytułem Działu IX Opłaty i koszty postępowania Kodeksu postępowania administracyjnego, który brzmi, cyt.:.. Postanowienie w sprawie kosztów postępowania. Zażalenie" 3 naruszenie art. 267 k.p.a. w związku z wydanym Postanowieniem PINB [...] z dnia [...].09.2015, Nr [...] pomijającym zasadność oraz sytuację materialną zobowiązanych do uiszczenia zaliczki w wysokości 10 tys. zł poprzez pozbawienie prawa do złożenia zażalenia w sytuacji braku decyzji stwierdzającej winę zobowiązanych. Mając na uwadze powyższe wnosiła o: 1) uchylenie Postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2016 znak:[...], 2) uchylenie Postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. 02. 2016 r Nr [...], znak: [...], 3) stwierdzenie nieważności Postanowienia PINB [...] z dnia [...].09.2015 , Nr [...], znak: [...] wydanego z naruszeniem art. 264 § 2 k.p.a. i art. 267 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skarga jest bezzasadna. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym stwierdził, że postanowienie PINB [...] z dnia [...].09.2015 r., Nr [...], zobowiązujące Państwo A. i A. G. do wpłacenia zaliczki w kwocie 10.000,00 zł na pokrycie kosztów sporządzenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej i opinii technicznej, zostało wydane na podstawie art. 262 § 2 Kpa Stosownie do art. 126 Kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zgodnie z ww. przepisem organ wyższego szczebla mógłby stwierdzić nieważność postanowienia PINB [...] z dnia [...].09.2015 r., Nr [...], jedynie wówczas, gdyby postanowienie to było zaskarżalne. Z treści art. 141 § 1 Kpa wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie, o którym mowa w art. 264 § 2 Kpa odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Żądanie przez organ zaliczki od strony powinno nastąpić przez wydanie postanowienia, na które stronie nie będzie służyło zażalenie, jako samodzielny środek zaskarżenia. Postanowienie zaś, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Ponieważ kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi, aby na postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 2 Kpa przysługiwało zażalenie, organ wojewódzki nie mógł wszcząć postępowania nadzwyczajnego, przewidzianego w art. 156 Kpa, ani z urzędu ani na wniosek strony. Zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko Sąd w pełni podziela. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane jest przepisami art. 156 - 159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Należy jednakże wyjaśnić, że nie wszystkie postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego zostały przez ustawodawcę objęte weryfikacją w ramach stwierdzenia ich nieważności. Określono bowiem w art. 126 k.p.a., że tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się art. 145 -152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 art. 158, wydaje się postanowienie. Wobec tego istotne znaczenie w niniejszej sprawie będzie miała okoliczność, czy postanowienie PINB [...] z dnia [...].09.2015 r., jest postanowieniem, od którego służy zażalenie, bowiem tylko w takim przypadku będzie ono podlegało weryfikacji w ramach stwierdzenia nieważności. Z treści tego postanowienia wynika, że zostało ono podjęte na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. Na to postanowienie nie będzie służyło zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia (art. 141 § 1 k.p.a.), a jedynie może ono być zaskarżone w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Przepisy Działu IX k.p.a. dotyczące opłat i kosztów postępowania nie zawierają regulacji upoważniającej zainteresowaną stronę do składania zażalenia na postanowienie wydane w tym przedmiocie. Zaś art. 264 § 1 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Jednakże zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powołanym wyżej wyroku z 20 lipca 2010 r., że "zażalenie, o którym mowa w art. 264 § 2 k.p.a. odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Jest to więc rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania. Natomiast zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a. stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego". Dlatego też przyjąć trzeba, że na postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. stronie nie służy zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia i dlatego takie postanowienie strona może kwestionować tylko w odwołaniu od decyzji kończącej dane postępowanie (art. 142 k.p.a.). Wobec tego należało stwierdzić, że skoro ustawodawca nie dopuścił możliwości weryfikowania poprawności wydanych w tym trybie postanowień w ramach zażalenia, to tym samym ograniczył możliwość stosowania w odniesieniu do takich postanowień również instytucji stwierdzenia ich nieważności, co wynika z treści art. 126 k.p.a. Ponadto zauważyć należy, że strona postępowania nie została pozbawiona jakiejkolwiek możliwości skontrolowania podjętego w tym zakresie postanowienia, bowiem z art. 142 k.p.a. wynika, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Prawidłowo zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie po otrzymaniu wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Niedopuszczalne przedmiotowo jest bowiem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, od którego nie służy zażalenie. Z tych względów zarzut wymieniony w pkt 2 skargi należało uznać za nieuzasadniony. Odnosząc się zaś do zarzutu wymienionego w pkt. 3 wskazać należy, że instytucja określona w art. 267 k.p.a., która pozwala organowi administracyjnemu na zwolnienie strony w części lub całości z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów postępowania, w razie "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia jest odrębnym rozstrzygnięciem zapadającym w formie postanowienia. Z tego względu kwestia ta nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia dotyczącego obowiązku uiszczenia zaliczki. Przede wszystkim jednak podkreślić należy, że sformułowany zarzut nie może mieć żadnego znaczenia dla sprawy w związku z tym, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na wszczęcie postępowania nieważnościowego wobec postanowień zapadłych na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. Poza tym wyjaśnić ponownie należy Skarżącej, że na etapie postępowania wstępnego poprzedzającego wszczęcie postępowania w ramach stwierdzenia nieważności organ administracji nie rozważa zagadnienia istnienia, bądź nie podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia, lecz jedynie bada wymogi formalne, czy z wnioskiem wystąpiła strona oraz, czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności postanowienia. Z tych powodów zarzut wskazany w pkt 1 skargi nie mógł być wzięty pod uwagę. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.