VII SA/Wa 1133/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. M. R. i Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Z.R. i A. R. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania - odmówił stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] stycznia 2021 r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące wykonywania robót budowlanych przez G. K. (dalej: "inwestor"), polegających na utwardzeniu terenu przy budynku inwentarskim, zlokalizowanym na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] w G. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Następnie pismem z 29 stycznia 2021 r. Z. R. i A. R. (dalej: "wnioskodawcy") wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia na podstawie art.156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. ze względu na rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku GINB decyzją z [...] kwietnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia [...] WINB z [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Analizując stan faktyczny w niniejszej sprawie GINB ustalił, że pismem z 28 września 2018 r. inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu przy budynku inwentarskim. Do zgłoszenia załączono, m. in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt techniczny utwardzenia części działki z 8 sierpnia 2018 r. oraz pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2018 r. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 22 maja 2020 r. stwierdzono, że na działce nr ew. [...] trwają roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu. W tym miejscu GINB podkreślił, że w sprawie przedmiotowej inwestycji wydano szereg rozstrzygnięć, które w toku postępowania odwoławczego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Ostatecznie decyzją z [...] stycznia 2021 r. [...] WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w [...] o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. omawianego postępowania. Organy stwierdziły bowiem, że inwestor realizuje roboty na podstawie ważnego zgłoszenia oraz prawomocnego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Oceniając zrzuty sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", przez co należy rozumieć każdą przyczynę powodującą brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Dodał, że zgodnie z wyrażonym w doktrynie i judykaturze poglądem, z bezprzedmiotowością postępowania mamy wówczas do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Co więcej, GINB podkreślił, że jeżeli przeprowadzone wyczerpująco postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia, że sporny obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem, to postępowanie w sprawie legalności tego obiektu należy uznać w całości za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – w całości je umorzyć. Z powyższych względów GINB uznał, że organ wojewódzki nie naruszył dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zachodzi również przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji GINB stwierdził, że pozostają one bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Stanowią bowiem powtórzenie argumentacji podnoszonej przez wnioskodawców wielokrotnie w toku licznych postępowań przed organami nadzoru budowlanego oraz sądami administracyjnymi. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.M.R. i Z.R., domagając się jej uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia z [...] stycznia 2021 r., a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art.156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ są podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie podstawą do odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, - art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, polegające na braku kompletności zagospodarowania terenu o utwardzeniu terenu w odniesieniu do: pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., zgłoszenia z [...] września 2018 r., decyzji naprawczej PINB w [...] z [...] kwietnia 2017 r. i kolejnej decyzji naprawczej z [...] lipca 2019 r., - art. 61a § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia przez PINB w [...] w dniu [...] czerwca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie utwardzenia terenu, osobie niebędącej stroną, - art. 149 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia [...] WINB z [...] lipca 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania w tej sprawie pomijając dwuetapowość tego przepisu, - § 28 ust. 1 i § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. poprzez utwardzenie terenu ze spadkiem na działkę sąsiednią nr ew.[...] z utwardzenia z działki nr ew. [...], a utwardzenia terenu na działce nr ew. [...] - ze spadkiem na ulicę, po uprzednim wykuciu cokołu betonowego w ogrodzeniu i wstawieniu bramy przesuwnej na terenie wpisanym do rejestru zabytków, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art 35 ust. 1 pkt- 3 Prawa budowlanego, polegające na zaniechaniu sprawdzenia projektów budowlanych i naprawczych pod względem zgodności z § 11 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz braku analizy w zakresie odprowadzenia wód opadowych, - art 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2021 r., polegające na braku wnikliwego odniesienia się przez organ do przedstawionych w odwołaniu zarzutów dotyczących nieprawidłowości w utrzymaniu decyzji PINB w [...] w mocy, a także skonstruowanie uzasadnienia na ogólnych stwierdzeniach bez odniesienia się do obowiązującej w tym zakresie regulacji prawnej. W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2021r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące wykonywania robót budowlanych przez G. K. , polegających na utwardzeniu terenu przy budynku inwentarskim, zlokalizowanym na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] w G. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) . Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Przedmiotem postepowania nadzorczego była decyzja organu nadzoru budowlanego o umorzeniu postepowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych przez G. K. polegających na utwardzeniu terenu przy budynku inwentarskim, zlokalizowanym na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] w G. przy ul. [...] ul. [...] i ul. [...]. Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy wyjaśnić, że inwestor w dniu 28 września 2018r. zgłosił właściwemu organowi zamiar wykonania robót budowlanych dotyczących utwardzenia terenu przy budynku inwentarskim. Do zgłoszenia inwestor dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018r. na wykonanie utwardzenia terenu na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] o pow. 880m2. Inwestor przedstawił także organowi projekt techniczny wraz z planem zagospodarowania działki przedstawiający proponowane utwardzenie. Do przedmiotowego zgłoszenia organ nie zgłosił sprzeciwu. Jak wynika z akt postępowania zwykłego, w dniu 22 maja 2020r. podczas kontroli stwierdzono, że na działce nr ew. [...] trwają prace związane z wykonaniem utwardzenia terenu obok budynku obory. Całość zagospodarowania terenu w tym jego utwardzenie zostało zatwierdzone decyzją PINB w [...] z dnia [...]lipca 2019r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W wyniku kontroli instancyjnej , decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2019r. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 października 2020r. w sprawie sygn.akt II SA/Bk 673/19 oddalił skargę na to rozstrzygnięcie. W tej sytuacji uzasadnione było stanowisko organów nadzoru budowlanego o braku prawa do ingerencji co do robót budowlanych wykonanych legalnie i zatwierdzonych ostateczna decyzja administracyjną. Stan taki w pełni uzasadniał umorzenie postępowania. W tym miejscu należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Reasumując Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja [...] WINB z dnia [...] stycznia 2021r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w ocenie Sądu nie zasługuje także na aprobatę zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organy przeprowadziły postępowanie nadzorcze wnikliwie i odniosły się do zarzutów skarżącego, zarówno zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że dotyczą one innych postępowań ( wznowienie postępowania) lub też decyzji ( zatwierdzenie projektu zamiennego), które nie podlegają ocenie Sądu w sprawie niniejszej. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2019r., poz.2325).