VII SA/Wa 1144/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr 717/10 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny i zezwolił na wznowienie robót budowlanych dot. budynku mieszkalnego jednorodzinnego o następujących parametrach technicznych: powierzchnia zabudowy -117 m2, powierzchnia użytkowa - 265,26 m2, powierzchnia całkowita - 337,39 m2, kubatura - 865,84 m3, ilość kondygnacji - 2+1, ilość izb mieszkalnych/lokali - 5/1, KOB -1, położonego na terenie działki ewid. nr [...], przy ul. [...] w K.. Ponadto organ nałożył na inwestora, tj. M. K. i A. S. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz wskazał, że pozostałe warunki i uzgodnienia uchylonej decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] - nie będące w sprzeczności z niniejszą decyzją - pozostają bez zmian. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2009 r. przeprowadził oględziny podczas których stwierdził, iż na ww. działce realizowany jest budynek mieszkalny niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę. Niezgodność z zatwierdzonym projektem polegała na podpiwniczeniu całego budynku zamiast przewidzianego podpiwniczenia częściowego oraz wykonaniu dwóch studni chłonnych. W związku z ww. ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych i decyzją z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej w dniu 28 września 2009 r. oceny wykonanych robót. W dniu 11 lutego 2010 r. inwestor dopełnił nałożonych ww. aktami administracyjnymi obowiązków. Organ I instancji po dokonaniu sprawdzeń przedstawionej przez inwestorów dokumentacji nie stwierdził naruszeń w zakresie o jakim mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i nie znalazł podstaw do zastosowania dyspozycji art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego. Organ nadzoru stopnia powiatowego wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ww. ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza granice przedmiotowej działki. Z tego względu w niniejszym postępowaniu przymiot strony ma tylko inwestor. Po zbadaniu także z urzędu wszystkich informacji i zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania przez władającego przyległą nieruchomością przy ul. [...] w K. - nie znalazł podstaw do rozpatrzenia ich w trybie art. 10, 78 lub 81 k.p.a. w niniejszym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji, w odróżnieniu od przedstawionego przez organ I instancji stanu faktycznego, wskazał, że w początkowo prowadzonym postępowaniu administracyjnym z wniosku I. F. na działce nr [...] zostały przeprowadzone czynności kontrolne. Wówczas stwierdzono, że obiekt realizowany jest bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zgodnie z warunkami geotechnicznymi posadowienia budynku obiekt nie oddziałuje negatywnie na sąsiednie budynki położone przy ul. [...] w K.. Nie stwierdzono sprowadzania wód opadowych z terenu przedmiotowej nieruchomości na teren działki sąsiedniej. Następnie organ odwoławczy wskazał, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika szczelnego bezodpływowego na ścieki płynne przy ul. [...] w K. realizowana jest na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszalnego oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. o pozwoleniu na wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej od studzienki S-6/5 do studzienki S-6/7 - wydanych przez Starostę P.. Na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], ww. pozwolenia zostały przeniesiona na rzecz M. K. i A. S.. Organ II instancji wskazał, że w toku postępowania postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], organ powiatowy zawiadomił I. F. o możliwości wniesienia odrębnego podania do organu właściwego, jakim jest Burmistrz Miasta i Gminy K. , w sprawie dotyczącej odprowadzania wód opadowych z dachu budynku przy ul. [...] do gruntu za pośrednictwem dołów chłonnych. W wyniku postępowania zażaleniowego [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych, odprowadzania wód opadowych z dachu oraz nieprawidłowo osadzonej studni chłonnej na nieruchomości przy ul. [...] w K.. Organ II instancji wskazał, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. organ I instancji zażądał od I. F. udostępnienia aktualnego protokołu kontroli okresowej oraz nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w K.. Po rozpatrzeniu zażalenia I. F. powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a sprawa została przekazana do powtórnego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zażądano od I. F. protokołu kontroli okresowej, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W aktach sprawy znajduje się protokół z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień z dnia 19 lutego 2010 r., który potwierdza, iż zobowiązana dostarczyła wymagany dokument. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w trakcie kolejnych oględzin, które zostały przeprowadzone w dniu 31 sierpnia 2009 r. stwierdzono istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] polegające na podpiwniczeniu całości obiektu czyli przyrostu powierzchni piwnicy o ok. 70 m2. Kierownik budowy oświadczył również, iż budowa studni chłonnych miała miejsce w 2006 r. bez wpisów w dzienniku budowy i bez pozwolenia wodno-prawnego. W związku z powyższymi ustaleniami organ I instancji w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] wydał kolejno. * postanowienie Nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu stosownego obowiązku; * postanowienie Nr [...] o nałożeniu na inwestorów obowiązku uzupełnienia złożonej dokumentacji; * decyzję Nr [...] o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w związku z nią Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję Nr [...], udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany budowy przedmiotowego budynku; * postanowienie Nr [...] o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia ww. projektu zamiennego o nowy projekt zagospodarowania terenu uwzględniający usytuowanie studni chłonnych na omawianej nieruchomości; * postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] o przekazaniu wg właściwości pisma I. F. w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] i Nr [...]; * decyzję Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Odnosząc się do odwołania I. F. organ II instancji wskazał, że sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się inwestycja automatycznie nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżącej. Interes ten musi wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Organ powołał się też na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym interesy osób trzecich muszą być chronione przed ich naruszeniem. Nie oznacza to, iż właściciel sąsiedniej działki będzie decydował o inwestycjach lub też o stanie technicznym obiektu budowlanego na cudzej działce z racji samego tylko sąsiedztwa. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że I. F. nie została uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponadto usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie koniecznych odległości od działki sąsiedniej, a wykonanie przez inwestora podpiwniczenia całości obiektu - nie oddziałuje negatywnie na sąsiednią nieruchomość położoną przy ul. [...] w K. (co wynika z opinii sporządzonych przez uprawnionych rzeczoznawców). W ocenie organu odwoławczego skoro istotne odstępstwo nie dotyczyło usytuowania obiektu względem sąsiedniej działki, to brak jest powodów do uznania właścicielki sąsiedniej działki za stronę postępowania, gdyż dokonane odstępstwa nie spowodowały zmiany warunków oddziaływania obiektu na sąsiadujące nieruchomości. Z tych względów, w ocenie organu II instancji, wnosząca odwołanie nie posiada w omawianym postępowaniu administracyjnym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co powoduje, iż nie mogła skutecznie wnieść odwołania. Odnosząc się do prośby zawartej w odwołaniu dot. zmiany inspektora inż. M. C. z powodu "osobliwego traktowania prawa", organ II instancji powołał się na treść art. 24 § 3 k.p.a. i wskazał, że [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - M. S. jako przełożony M. C. odpowiedział I. F. na pismo z dnia 13 marca 2010 r., w którym zawarty był wniosek o zmianę inspektora prowadzącego sprawę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. F., wnosząc o unieważnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej cały proces postępowania administracyjnego począwszy od wydania pierwszej decyzji pozwolenia na budowę Nr [...], w którym nie została uznana za stronę, oraz decyzji zatwierdzających projekty zamienne Nr [...] i Nr [...], przebiegał z naruszaniem prawa, a wydane decyzje miały wady prawne. W wyniku owych naruszeń doszło do uszkodzenia jej domu, tj. pęknięcia fundamentu budynku, naruszenia nadproża okiennego i pęknięcia ściany, pęknięcia i odejścia ściany granicznej kończącej taras od ścian poprzecznych, odspojenia od ściany kominka na tarasie. Wszystkie powstałe uszkodzenia znajdują się od strony inwestycji prowadzonej na działce przy ul. [...]. Skarżąca wskazała, że postępowanie administracyjne - wszczęte w dniu 9 marca 2009 r. po dokonaniu przez ją zgłoszenia uszkodzeń domu - prowadzone przez nadzór budowlany w P., ma jeden cel, tj. uchronić przed odpowiedzialnością uczestników procesu budowlanego, oraz osoby, które wydały decyzje z wadami prawnymi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga I. F. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy błędnie stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie - dotyczącej legalizacji robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - I. F. jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie ma przymiotu strony. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracyjny umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli stwierdzi, że odwołanie wnosi osoba nie będąca stroną w postępowaniu. W przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności winien jest dokonać sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Ponadto, w związku z tym, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, organ odwoławczy na tym wstępnym etapie bada, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 575/06, publ. LexPolonica nr 419633 i Rzeczpospolita 2006/261 str. C2; oraz uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). Należy stwierdzić, że zakres przedmiotowy niniejszej sprawy de facto sprowadza się do ustalenia, czy I. F. przysługuje przymiot strony. Jednak organ odwoławczy, kierując się zasadami określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., winien mieć na względzie, że takie rozstrzygnięcie musi zaprać po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W szczególności w sprawach z zakresu Prawa budowlanego organ administracyjny, badając m.in. interes prawny odwołującego się, musi wziąć pod uwagę tryb w jakim toczy się postępowanie, ponieważ nie jest to bez znaczenia dla wyniku podjętego przez niego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie u podstaw rozstrzygnięcia podjętego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego legło stwierdzenie, że skoro I. F. nie została uznana za stronę postępowania w pozwoleniu na budowę budynku, to nie będzie stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu ww. stanowisko organu odwoławczego jest błędne. Ponadto nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że jeżeli przedmiotowy budynek nie oddziałuje negatywnie na sąsiednią nieruchomość a istotne odstępstwo nie dotyczyło usytuowania obiektu względem sąsiedniej działki, to I. F. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy winien mieć na względzie, że co do zasady w postępowaniu o pozwolenie na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wymienione w tym przepisie pojęcia niewątpliwie mają zastosowanie w postępowaniu dot. wydania pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku dokonania przez inwestora istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, właściwym trybem staje się tryb legalizacji określony w art. 50-51 Prawa budowlanego, gdzie brak jest pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu". Dlatego też zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w trybie legalizacji jest wątpliwe dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania legalizacyjnego. A zatem przepis ten jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. może mieć zastosowania, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie jest takim postępowaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 616/08, publ. LEX nr 558407). Z powyższego wynika, że w szczególności przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być stosowany przy ustalaniu kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Za takim stanowiskiem opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1235/06, opublikowanym w LEX nr 276513. Podobne stanowisko przyjął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Op 503/06 (publ. LEX nr 394427) wskazał, że stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie. Jak wynika z powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., pozbawiając skarżącą prawa strony i umarzając postępowanie odwoławcze. Zarzuty podnoszone w trakcie postępowania legalizacyjnego, a dotyczące negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej nie powinny być przedmiotem oceny organu na etapie wstępnej oceny, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Z tego względu w niniejszej sprawie do ustalenia, czy podnoszone przez skarżącą zarzuty są zasadne, wymagane będzie podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci licznych opinii. To do merytorycznej oceny przez organ administracyjny winno należeć ustalenie, czy dokonanie przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (zatwierdzonych decyzją pierwszo-instancyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...]) miało istotnie negatywny wpływ na nieruchomość skarżącej, czy też m.in. odbyło się w sposób zgodny z przepisami i normami technicznymi. Z tego względu nie wystarczy ustalenie przez organ, czy posadowienie budynku odbyło się zgodne z prawem, lecz przede wszystkim ustalenia wymaga, czy sposób w jaki wykonywano roboty budowlane nie spowodował negatywnego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią - na co w trakcie postępowania zwracała uwagę skarżąca. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie 152 ww. ustawy.