VII SA/Wa 1168/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. G. i L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku T. G. i L. G. (dalej także: "skarżący") z dnia 21 marca 2014 r., (uzupełnionego pismem z dnia 21 marca 2014 r. i 24 marca 2014 r.), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2013 r., Nr [...], znak: [...]- utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...]. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[...] WINB", "WINB") decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. i L. G. - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także: "PINB") z dnia [...]czerwca 2013 r., Nr [...], nakładającą na T. i L. G. obowiązek wykonania robót budowlanych, w terminie do dnia 31 października 2013 r., w budynku mieszkalno - gospodarczym, usytuowanym na działce nr ewid. [...], położonej w [...]przy ul. [...] nr [...], polegających na skróceniu okapu od strony granicy z działką nr ewid. [...], tak, aby nie wykraczał poza lico tylnej ściany budynku oraz na założeniu rynny i rur spustowych od strony granicy z działką nr ewid. [...], nie wykraczających poza lico tylnej ściany budynku, w celu odprowadzenia z dachu wód opadowych i topniejącego śniegu na nieutwardzony teren własnej działki - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. T. G. i L. G. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powołując się na treść art. 156 § 1 k.p.a. GINB stwierdził, iż organ orzeka o nieważności danej decyzji jedynie wtedy, gdy równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw do stwierdzenia nieważności oraz nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek nieważności, to jest nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazano jednocześnie, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. W ocenie GINB decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. GINB wskazał jednocześnie, iż PINB w [...] pismem z dnia 22 grudnia 2011 r., znak: [...], zawiadomił, że w dniu 19 grudnia 2011 r. zostało wszczęte w związku z żądaniem P. K. postępowanie administracyjne w sprawie budynku, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] przy ul. [...]. Podczas przeprowadzonych w dniu 9 stycznia 2012 r. przez PINB oględzin na działce nr ewid. [...], będącej własnością T. G. stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalno - gospodarczy. Jest to budynek parterowy, murowany, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, kryty blachą. Budynek usytuowany jest tylną ścianą przy granicy z działką I. i P. K.. Okap dachu tego budynku, od strony działki małżonków K. jest wysunięty poza lico tylnej ściany ok. 0,50-0,60 m. W okapie założona jest rynna i dwie rury spustowe, skierowane są wylotami na teren działki T. G.. PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane"), nałożył na T. G. i L. G. obowiązek wykonania robót budowlanych, w terminie do dnia 31 października 2012 r., w budynku mieszkalno - gospodarczym, usytuowanym na działce nr ewid. [...], położonej w [...]przy ul. [...], polegających na skróceniu okapu od strony granicy z działką nr ewid. [...], tak, aby nie wykraczał poza lico tylnej ściany budynku oraz na założeniu rynny i rur spustowych od strony granicy z działką nr ewid. [...], nie wykraczających poza lico tylnej ściany budynku, w celu odprowadzenia z dachu wód opadowych i topniejącego śniegu na teren własnej działki. WINB decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. i L. G., uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wojewódzki wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ powiatowy powinien ustalić m.in. kwestię dotyczącą legalności wybudowania przedmiotowego budynku. W związku z powyższym dniu 15 marca 2013 r. PINB w [...] ponownie przeprowadził oględziny na działce nr ewid. [...], podczas których T. G. oświadczyła do protokołu, że w 2001 r. rozbudowana została o 1 m w kierunku podwórza część mieszkalna budynku oraz podwyższono nad tą częścią ściany szczytowe wraz z dachem. Ponadto wykonano wymianę pokrycia dachu na całym budynku. Roboty budowlane, o których mowa wykonano na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 2 marca 2001 r. Organ ustalił jednocześnie, iż Starosta Powiatowy w [...] pismem z dnia 4 marca 2013 r., znak: [...], poinformował PINB w [...] , że w 2001 r. na nazwisko T. i L. G. nie zostało udzielone pozwolenie na przebudowę dachu nad częścią mieszkalną budynku mieszkalno - gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], ani na rozbudowę tej części budynku w kierunku podwórza. W świetle tych ustaleń GINB podniósł, iż wykonane roboty wymagały nie zgłoszenia, a uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na T. i L. G. obowiązek wykonania robót budowlanych, w terminie do dnia 31 października 2013 r., w budynku mieszkalno-gospodarczym usytuowanym na działce nr ewid. [...] , położonej w [...] przy ul. [...], polegających na skróceniu okapu od strony granicy z działką nr ewid. [...] (dawny numer [...]), tak, aby nie wykraczał poza lico tylnej ściany budynku oraz na założeniu rynny i rur spustowych od strony granicy z działką nr ewid. [...], nie wykraczających poza lico tylnej ściany budynku, w celu odprowadzenia z dachu wód opadowych i topniejącego śniegu na nieutwardzony teren własnej działki. WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania T. i L. G., uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WINB zakwestionował zastosowanie trybu postępowania wynikającego z art. 51 Prawa budowlanego, wskazując, iż wykonanie robót budowlanych polegających na podwyższeniu ścian części mieszkalnej, a następnie wykonanie nowej więźby dachowej, jak również rozbudowa części mieszkalnej, wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdził jednocześnie, że PINB nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w tych kwestiach, naruszając tym samym art. 7 i 77 k.p.a. GINB wskazał, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec zastosowania powyższej podstawy prawnej GINB podniósł, iż kontrola rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego pod kątem obarczenia go wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., wymaga ograniczenia się do zbadania czy spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazano, iż w ramach prowadzonej oceny należy ustalić czy organ II instancji, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czy też zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, że uzasadnione stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, że można je określić przymiotem rażących. W ocenie GINB uznanie przez WINB, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej opartej o art 138 § 2 k.p.a. nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badana decyzja WINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Z tych względów GINB decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. [...] na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], znak: [...]. T. G. i L. G. pismem z dnia 21 marca 2014 r. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], znak: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, co narusza przewidziany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius oraz przez rażące naruszenie prawa polegające na bezzasadnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w tym nie wydaniu wytycznych dotyczących dalszego jej prowadzenia, mimo istnienia oczywistych podstaw do wydania orzeczenia kasatoryjnego i umorzenia postępowania w sprawie w chwili orzekania, gdyż nie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, samo zaś postępowanie przed organem I instancji nie zawiera braków co do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2014 r. [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. GINB przytoczył przebieg postępowania w sprawie i poczynione dotychczas ustalenia, po czym wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej opartej o art. 138 § 2 k.p.a. i decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów trafna jest ocena, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 21 maja 2014 r. T. G. i L. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Skarżący powyższą decyzję zaskarżyli w całości, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a., 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a., przejawiające się w utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], znak: [...] - na skutek działania poza przepisami prawa, bez podjęcia niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem słusznego interesu stron, w wyniku pobieżnego i niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przez szczątkowe i pobieżne rozważenie i uzasadnienie podstawy prawnej i faktycznej swojej decyzji, które to naruszenia w konsekwencji doprowadziły do bezzasadnego utrzymania w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], znak: [...] wydanej z rażącym naruszeniem prawa poprzez jej wydanie na niekorzyść odwołujących mimo zakazu reformationis in peius i pomimo braku podstaw do podjęcia orzeczenia kasacyjnego tj. z rażącym naruszeniem art. 139 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ II instancji) z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organu I instancji) Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, wydana w następstwie rozpatrzenia odwołania małżonków G., rodziła znacząco bardziej dotkliwe konsekwencje wobec nich, aniżeli decyzja organu I instancji. Decyzją organu I instancji skarżący zostali zobowiązani do wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalno-gospodarczym, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Roboty te miały polegać na skróceniu okapu od strony granicy z działką nr ewid. [...], tak aby nie wykraczał poza lico tylnej ściany budynku oraz na założeniu rynny i rur spustowych od strony granicy z działką nr ewid. [...], nie wykraczających poza lico tylnej ściany budynku, w celu odprowadzenia z dachu wód opadowych i z topniejącego śniegu na nieutwardzony teren własnej działki. Skarżący wnieśli odwołanie twierdząc, iż zobowiązanie to jest bezprawne wobec faktu, że roboty obejmowały remont budynku gospodarczo - mieszkalnego, a skarżący dopełnili wszelkich formalności związanych z tymi robotami budowlanymi, w szczególności przez zgłoszenie zamiaru ich przeprowadzenia u Starosty Powiatowego w [...]. Od zgłoszenia tego Starosta Powiatowy w [...] nie zgłosił sprzeciwu. Odwołanie miało na celu doprowadzenie do uchylenia decyzji organu I instancji, nakładającej na skarżących obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem zdaniem skarżących, roboty te były wykonane legalnie i wymagały jedynie zgłoszenia. Mimo powyższego, organ I instancji nałożył na skarżących obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania skarżących zakwestionował tryb nałożonych obowiązków twierdząc, iż w zaistniałym stanie faktycznym nie może mieć on zastosowania, a same roboty wymagają zalegalizowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Orzeczenie to pozostaje w sprzeczności z przywołanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie II SA/Bk 311/10, a ponadto jest obiektywnie znacząco bardziej krzywdzące niż decyzja organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego rażąco naruszała prawo przez fakt, złamania zakazu reformationis in peius, jaki obowiązuje przy kontroli orzeczeń administracyjnych wydanych w I instancji i zasadnym wobec tego było jej uchylenie i stwierdzenie jej nieważności. Organ odwoławczy, działając w granicach prawa, winien był uchylić zaskarżoną w sprawie decyzję i umorzyć postępowanie z uwagi na brak podstawy prawnej do nakładania na skarżących jakichkolwiek obowiązków restytucyjnych czy konwalidujących samowolę budowlaną, roboty budowlane były bowiem przeprowadzone legalnie, po dokonaniu zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w [...] . Okoliczności konieczne do wydania rozstrzygnięcia były już wyjaśnione w sposób dostateczny na etapie postępowania odwoławczego i za zbędne należy uznać przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa procesowego, polegającego na nie przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, a jego uzupełnienie przez organ odwoławczy nie jest możliwe w oparciu o art. 136 k.p.a. W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy, ani w jakikolwiek sposób narzucać organowi I instancji treści rozstrzygnięcia. Z tych względów decyzja [...] WINB nr [...] została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Zauważyć należy, że k.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, str. 743). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 996/06 (LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde, zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zgodnie z ustaleniami GINB nie zaistniała w odniesieniu do badanej decyzji żadna z przesłanek nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Skarga zaś w znacznej części wskazuje na okoliczności i zarzuty, jakie mogą być kierowane do decyzji w odwołaniu, przy wykorzystaniu trybu zwykłego i wykraczają poza zakres dopuszczalności dokonywania oceny w postępowaniu nieważnościowym. Przypomnieć bowiem wypada, iż wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji została objęta decyzja [...] WINB Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nakładającej na skarżących obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie zdanie drugie art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, iż przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym art. 138 § 2 k.p.a. stanowi jedną z możliwych do zastosowania podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego, obok art. 138 § 1 i 4 k.p.a. Z uzasadnienia badanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. wynika, iż WINB zakwestionował zastosowany przez organ stopnia powiatowego tryb postępowania z art. 51 ustawy Prawo budowalne, powołując się na oświadczenia skarżącej, składane w postępowaniu administracyjnym, wskazujące na zakres wykonanych prac. Dokonał przy tym wykładni art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego, w powiązaniu z art. 3 pkt 6 tej ustawy, wskazując, iż wykonanie robót budowlanych, polegających na podwyższeniu ścian części mieszkalnej, a następnie wykonanie więźby dachowej, jak również rozbudowa części mieszkalnej, wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści odwołania od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zakres wykonanych prac i zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 pkt 7 ustawy Prawo budowalne są sporne. Tym samym za uprawnione należy uznać dokonywanie przez organ odwoławczy w decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustaleń i oceny stanu faktycznego w sprawie we wskazanym wyżej zakresie, jak i jego oceny prawnej. Dalsze wywody, z których wynika, jakie przepisy prawa w określonych sytuacjach faktycznych mają zastosowanie, z uwagi na zakres wykonywanych prac, datę zakończenia procesu inwestycyjnego, jak i podmiotu do którego należy kierować decyzję wypełniają nałożony na organ odwoławczy w przypadku zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. obowiązek wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie nie zostało w tej decyzji wyartykułowane zobowiązanie organu I instancji do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Brak jest zatem podstaw do dopatrywania się rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez [...] WINB w poddanej badaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nie został też naruszony art. 139 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten stanowi o zakazie reformationis in peius. W tym miejscu przypomnienia wymaga, iż badana w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzją tą została uchylona decyzja organu stopnia powiatowego, będącego w odniesieniu do postępowania, w jakim zapadła decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. organem I instancji. Zauważyć tym samym wymaga, iż decyzja organu I instancji nie jest trwała, nie posiada przymiotu ostateczności i nie można na jej podstawie nabyć praw w sposób trwały. Tym samym uchylenie takiej decyzji nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji, nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej, a tym samym nie może być niekorzystne. Za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż zakaz reformationis in peius może zostać naruszony jedynie w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych, nie dotyczy zaś decyzji kasacyjnych, wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie II GSK 899/11 – LEX 1244862, z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie II GSK 191/11 – LEX 1145493, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. w sprawie II SA/Wa 1440/12 – LEX 1249095, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie I SA/Gd 196/11 – LEX 1120820). Tym samym najdalej idący zarzut skargi zmierzający do wykazania, wbrew ocenie GINB w niniejszej sprawie, iż decyzja [...] WINB Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest z rażącym naruszeniem art. 139 k.p.a. i art. 138 § 3 k.p.a. należy uznać za chybiony. Za trafną należy uznać także ocenę GINB, iż nie zaistniały w odniesieniu do badanej decyzji także pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja wbrew twierdzeniom skargi nie została dotknięta wskazanymi w skardze naruszeniami, jak i innymi, branymi przez Sąd pod uwagę z urzędu, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Rozpoznający sprawę organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, wypełniając obowiązek wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a. Jednocześnie nie dopuścił się naruszeń, polegających na uchybieniu przepisom prawa, podjęcia wszelkich, w okolicznościach niniejszej sprawy, działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu osób biorących udział w postępowaniu oraz interesu społecznego, nie naruszając zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników, czyniąc tym samym zadość wymogom stawianym w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., które zostały w sprawie zastosowane prawidłowo, zaś brak jest wskazania w skardze, w jaki sposób w ocenie skarżącego przepisy te zostały naruszone. Z tych względów wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, orzekając jak w wyroku.