VII SA/Wa 120/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. J. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., po wszczęciu na wniosek A. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2005 r. (nr [...]), zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w (obr. [...]) w Z. przy ul. [...] oraz udzielającej I. i R. Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie ww. budynku i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z ocenami technicznymi i zakresem robót koniecznych do wykonania w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dotychczasowe zmiany, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy (decyzja z [...] września 2005r. nr [...]). Następnie wydał ww. decyzję z dnia [...] października 2005 r. (nr [...]). A. D. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że odległość inwestycji od działki nrew. [...], stanowiącej ciąg pieszy, wynosi ok. 1,5 m, zatem jest sprzeczna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. Burmistrz Miasta Z. udzielił pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę spornego budynku. W trakcie budowy inwestor zdecydował się zmienić projekt, stąd decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. zatwierdzono projekt zamienny. Organ podniósł, iż po rozstrzygnięciach Wojewody [...] i wyrokach WSA w przedmiocie ww. decyzji inwestycja była realizowana w oparciu o decyzję z [...] sierpnia 1998 r. (nr [...]) wg dokumentacji zamiennej z wyjątkiem dobudowy od ul. [...]. W związku z powyższym wszczęto postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 cyt ustawy i wskazał, że PINB w W. wydał decyzję z [...] października 2005 r. uznając, że projekt zamienny odpowiada prawu. Analiza dokumentacji techniczno - budowlanej wykazała, że nie naruszono art. 35 ust. 1 ww. ustawy. Pismem z dnia 9 czerwca 2005 r. Burmistrz Miasta Z. wyraził zgodę na usytuowanie rozbudowy przy granicy ul. [...], tym samym dokonane w ramach odstępstw prace nie naruszały przepisów szczególnych, w tym techniczno-budowlanych i były zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu nie naruszono warunków z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, badana decyzja nie jest także dotknięta wadami z art. 156 § 1 k.p.a. należało zatem odmówić stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. D. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. D. wskazując, że decyzja nr [...] narusza § 12 ust. 1 warunków technicznych, bowiem inwestor dokonując rozbudowy budynku samowolnie usytuował go w granicy ul. [...], ok. 1,5m bliżej granicy działki skarżącej, na co nie zezwalały ówczesne i obecne przepisy. A. D. podniosła też, że inwestor nie dysponuje prawidłowo wydaną decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę. Wskazała, że wydając decyzję nr [...] organ pominął wycofanie z obiegu prawnego decyzji Burmistrza Miasta Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę ww. budynku. Zdaniem skarżącej decyzje wydano z naruszeniem: art. 7, art. 77, art. 80, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a., a także prawa materialnego. Decyzja nr [...] jest wadliwa bo narusza prawo procesowe jak i materialne tj. § 12 ust. 1 warunków technicznych. Inwestor nie wstrzymał robót, lecz je kontynuował i kontynuuje a PINB w W. czynnie i biernie wspiera bezprawie. Skarżąca wskazała, że wielokrotnie powoływała wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2004r. (sygn. akt III RW 101/02), zgodnie z którym przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, również przepisy techniczno - budowlane, co powoduje, że od początku budynek jest w nienależytym stanie. Ani zgoda właściwego organu, ani brak sprzeciwu, ani inne niedopatrzenie bądź akceptacja organu nie powodują, zdaniem skarżącej, zalegalizowania stanu nieodpowiadającego bezwzględnie obowiązującym przepisom. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt IV SA 2151/99 skarżąca wskazywała, że istnieje podstawa faktyczna, prawna merytoryczna i formalna uzasadniająca wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z Prawem budowlanym. Po 13 latach sporu, nagromadzeniu kilkudziesięciu decyzji, kilkunastu orzeczeń sądów, kolegiów odwoławczych organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest, np. na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Skarżąca podkreśliła, że istotą sporu jest, było i pozostaje ograniczenie nabytych praw, w tym prawa własności wskutek niezgodnego z przepisami zlokalizowania rozbudowy, co uniemożliwia rozbudowę jej domu i zacienienia mieszkanie oraz działkę. Inwestor dopiero, albo już w 1998r. samowolnie usytuował dobudowaną część w granicy ul. [...]., a której skarżąca przeciwstawiała się wraz z mężem od początku. Powołała wyrok NSA z 20 września 2001 r., IVSA 2151/99, zgodnie z którym usytuowanie obiektu od granic działki skarżących (D.) w odległości mniejszej niż w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. nr 15, poz. 140 ze zm.) stanowi naruszenie określonych w nim wymogów. Wskazała, że podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2006r. (sygn. akt VII SA/Wa 944/05 ). Skarżąca przedstawiła następnie argumentację odnośnie posiadana przymiotu strony, powołała art. 153 p.p.s.a. oraz wymieniła wyroki NSA, WSA oraz decyzje SKO zapadłe w sprawie spornego budynku. Podała, że przed rozbudową istniały prawomocne decyzje o usytuowaniu poszczególnych budynków mieszkalnych zgodnie z planem zagospodarowania. Były to decyzje ostateczne, a zatem, w ocenie skarżącej, ustanowienie tego obowiązku mogło nastąpić wyłącznie za zgodą strony, której pp. D. nigdy nie wyrazili. Skarżąca podniosła, że do dziś nie wykonano wyroku WSA z 7.06.2006r., VII SA/Wa 1603/05, który jako trzeci organy całkowicie zlekceważyły., Według skarżącej inwestor od początku budował bez zezwoleń. Na poparcie tego stanowiska powołała decyzje SKO w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stwierdziła, że do dziś istnieje problem określony w art. 155 k.p.a. - zgody sąsiada na usytuowanie inwestycji bliżej granicy niż zezwalają przepisy Prawa budowlanego. Przez 16 lat trwania procesu inwestycyjnego i 13 lat sporu, organy nie wydały żadnej decyzji, na ponad 20 decyzji, która byłaby wolna od rażącego naruszenia prawa i nie została wycofana z obiegu prawnego. Inwestor przez półtorej dekady nie uzyskał i nie posiada ostatecznej decyzji o warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Reasumując, skarżąca stwierdziła, że decyzje organów nadzoru budowlanego wydano z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem: art. 7, art. 77, art. 80, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. a także przepisów prawa materialnego. Wniosła o wycofanie z obiegu prawnego decyzji nr [...] PINB w W., wskazując, że wydano ją bez właściwej podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa procesowego (art. 107 kpa, art. 156, art. 155 kpa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W świetle powyższych kryteriów skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jedną z przesłanek obligujących organy do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Wskazać ponadto należy, iż organ orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu zobligowany jest do zbadania, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe. Organ winien zatem stosować się do wszystkich zasad kodeksu postępowania administracyjnego, wynikających w szczególności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak zaznaczenia wymaga to, że odnośnie prawidłowości nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (decyzją z dnia [...] lipca 2005r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r. nr [...]), a w konsekwencji prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. VII SAAA/a 1447/07, który oddalił skargę pp. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., którą organ ten we wznowionym z urzędu postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia [...] września 2005r. (nr [...]) odmówił jej uchylenia uznając, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie odpowiadałoby w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że materiał dowodowy potwierdzał istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1998r., co jednak nie wyklucza doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i stwierdził, że organy prawidłowo oceniły zarzuty zawierające głównie sprzeciw do lokalizacji spornej inwestycji w zbliżeniu do granicy skarżących (pp. D.). Sąd stwierdził, że postępowanie naprawcze (legalizacyjne) mogło być prowadzone a nakaz objęty przedmiotową decyzją dotyczy jedynie przedłożenia projektu zamiennego. Powyższym prawomocnym wyrokiem tak organy, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie były związane stosownie do art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, iż powaga rzeczy osądzonej obejmuje tylko sentencję wyroku, a motywy jedynie w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (wyrok SN z dnia 15 marca 2002 r., II CKN 1415/00, LEX nr 53284). Jednak podkreśla się również, że istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu, przez które należy rozumieć sentencję i uzasadnienie. Ocena prawna może bowiem dotyczyć stanu faktycznego i prawnego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, a więc elementów, które są przedstawione w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego. Przyjąć zatem należy, że powaga rzeczy osądzonej powinna być oceniania według istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Oznacza to, iż nie mogła być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie okoliczność, że od początku realizacji inwestycji inwestorzy działali w warunkach samowoli budowlanej, w tym, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2005 r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] czerwca 2002r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę spornego budynku. Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji przypomnieć trzeba, że decyzją z dnia [...] października 2005 r., której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 51 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny ww. budynku i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ wydał zatem decyzję kończącą postępowanie naprawcze, które zostało wszczęte w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto ustawodawca w powołanym przepisie wskazuje, że "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". W konsekwencji, skoro do projektu budowlanego zamiennego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące projektu budowlanego, to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w trybie 51 ust. 3 Prawa budowlanego, jest sprawdzenie stosownie do warunków określonych w art. 34 Prawa budowlanego, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokonanie sprawdzeń w zakresie wymienionym w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy. Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest bowiem doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem. Nie można wobec tego uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje roboty budowlane wykonane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Wskazać przy tym należy, że przez niewykonanie obowiązku (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego) określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy należy rozumieć nie tylko sytuację, w której inwestor nie przedłożył projektu zamiennego, ale także sytuację, w której co prawda przedstawił projekt zamienny, ale niezgodny np. z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też z przepisami techniczno-budowlanymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1087/07 LEX nr 508858; z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 705/10 LEX nr 863289; z dnia 16 marca 2009 r. sygn. II OSK 357/08 LEX nr 529984). Decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) zastępuje bowiem pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zbadał, z naruszeniem powołanych na wstępie przepisów postępowania, czy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2005 r. nie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego pod kątem przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ jedynie lakonicznie stwierdził - nie przedstawiając żadnych ustaleń w tym zakresie - że analiza dokumentacji techniczno - budowlanej wykazała, iż nie naruszono art. 35 ust. 1 ww. ustawy. Na podstawie pisma Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielającego zgody na usytuowanie rozbudowy przy granicy ul. [...], organ przyjął, że dokonane w ramach odstępstw prace nie naruszały przepisów szczególnych, w tym techniczno-budowlanych i były zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, zatwierdzonym kontrolowaną decyzją przewidziano podwyższenie więźby dachowej w kalenicy o 15 cm, a więc zwiększenie wysokości całego budynku. Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie wynika, czy sprawdzono zgodność takiego rozwiązania z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli plan taki obowiązywał na terenie inwestycyjnym w dacie wydania ww. decyzji. W związku z powyższym, ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie, z zachowaniem ww. zasad postępowania administracyjnego ustalić, czy przy wydawaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzji z dnia [...] października 2005 r. nie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego, a jeżeli tak, to czy miało ono charakter naruszenia rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ujawnione wyżej uchybienia, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkowały uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Na mocy art. 152 ww. ustawy rozstrzygnięto jak w punkcie II wyroku, a kosztach nieopłaconej pomocy prawnej na podstawie art. 250 w/w ustawy.