VII SA/Wa 120/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art.138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. - j.t. Dz.U. z 2016r., poz.23 ze zm.), zwanego dalej k.p.a. oraz art.11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w pasie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r., poz.2031 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani [...], od decyzji Nr [...] z dnia [...].09.2016r. Starosty [...]: 1. Zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę: drogi powiatowej wraz z infrastrukturą techniczną: budowa kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, sieci gazowej, stacji transformatorowych - oświetlenia ulicznego, kanalizacji technicznej składającej się z 3 odcinków [...] pn.: "[...] - etap 2C" w ramach zadania inwestycyjnego: zbrojenie [...]" realizowanego w projekcie inwestycyjnym pn. budowa układu drogowego - infrastrukturalnego terenów [...], połączenie z kolejową siecią [...]"; łączna długość drogi wnioskowanych 3 odcinków wynosi 986,29 mb; zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji, tj.: obrębu nr [...][...] - działki o numerach ewidencyjnych: [...] położonych w gminie [...]; nadającej niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla Powiatu [...] i w tym zakresie orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zarządcy drogi Zarządu Powiatu [...]; w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił stan sprawy wskazując, iż wnioskiem z dnia 09.03.2016r. Powiat [...], reprezentowany przez [...] - Starostę i [...], zwrócił się o " wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi powiatowej wraz z infrastrukturą techniczną, budową kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, sieci gazowej, stacji transformatorowych - oświetlenie uliczne, kanalizacji technicznej składającej się z 3 odcinków [...] pn.: "[...] - etap 2C" w ramach zadania inwestycyjnego: "[...]" realizowanego w projekcie inwestycyjnym pn. "Budowa układu drogowego - infrastrukturalnego terenów [...], połączenie z kolejową siecią [...]" wraz z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności". Na zasadzie art. 11d ust.5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ I instancji, pismem z dnia 06.07.2016r., zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ I instancji doręczył zawiadomienie o wszczęciu postępowa Wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, które ulegają podziałowi i będą w części przejęte pod inwestycję. Pozostałe strony postępowania zawiadomiono w drodze obwieszczenia. Na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] oraz Urzędu Miasta i Gminy w [...], zamieszczone zostało obwieszczenie z dnia [...].07.2016r. Organ I instancji pismem z dnia 12.07.2016r., zawiadomił strony postępowania, że w dniu 25.07.2016 r. odbędzie się w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy [...] rozprawa administracyjna w sprawie dotyczącej wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zawiadomienie o rozprawie administracji zostało opublikowane w prasie lokalnej łącznie z obwieszczeniem Starosty [...] o wszczęciu postępowania. W dniu 25.07.2016r. odbyła się rozprawa administracyjna. Decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2016r. Starosta [...] 1. Zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę: drogi powiatowej wraz z infrastrukturą techniczną /budowa kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, sieci gazowej, stacji transformatorowych - oświetlenia ulicznego, kanalizacji technicznej/ składającej się z 3 odcinków [...] pn.: "[...] - etap ramach zadania inwestycyjnego: "[...]" realizowania projekcie inwestycyjnym pn. "Budowa układu drogowego - infrastrukturalnego terenów [...], połączenie z kolejową siecią [...]"; łączna długość drogi wnioskowanych odcinków wynosiła 986,29 mb; 2. Zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby po\w inwestycji, tj.: z obrębu nr [...][...] - działki o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w gminie [...]; 3. Nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności Na zasadzie art. 11f ust.3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ I instancji, pismem z dnia 23.09.2016r., zawiadomił strony postępowania o wydaniu powyższej decyzji. Na stronie Biuletynu Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] oraz Urzędu Miasta i Gminy w [...], zamieszczone zostało obwieszczenie-pismo z dnia 23.09.2016r. organu I instancji o wydaniu ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższe obwieszczenie opublikowano w prasie lokalnej. Organ I instancji doręczył przedmiotową decyzję Wnioskodawcy. Pani [...], skorzystała z przysługującego jej prawa i w terminie przewidzianym w k.p.a. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] jako organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem z dnia [...].11.2016 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzez wyjaśnienie czy osoby podpisane pod wnioskiem działają w imieniu zarządcy drogi oraz wskazanie w części opisowej projektu szerokości pasa drogowego, zaznaczenie na projekcie zagospodarowania terenu linii rozgraniczającej drogi. Starosta [...], pismem z dnia 30.11.2016r., dokonał wyjaśnienia w sprawie, a projektant naniósł wskazane uzupełnienia. Dalej organ II instancji wskazał, że Zarząd Powiatu [...] spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stosownie do treści art. 11d ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Inwestor do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej załączył: -wycinek mapy zasadniczej gminy [...] w skali 1:2000 przedstawiał proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlani; -analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; -mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości-działki o numerach ewidencyjnych: z obrębu nr [...][...] - [...] położonych w gminie [...], sporządzoną zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomości -określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], pismem z 23.02.2015r., zaopiniował pozytywnie wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do inwestycji obejmującej wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Starosta [...], decyzją z dnia [...].05.2015r., udzielił Powiatowi [...] pozwolenia wodnoprawnego na: -likwidację istniejącego odcinka rowu melioracyjnego Nr 3 i Nr 7 o wskazanych parametrach, -wykonanie nowych odcinków rowu melioracyjnego Nr 3 i Nr 7 o wskazanych parametrach, -wykonanie wylotu wód opadowych roztopowych z prefabrykowanej rury o średnicy 600mm, zabezpieczonej ścianką oporowa istniejącego rowu melioracyjnego Nr 3 w km 1+150 rowu, -szczególne korzystanie z wód odprowadzanie wód opadowych i roztopowych projektowanym wylotem wód opadowy roztopowych z terenu planowanej strefy poprzez projektowany wylot do rowu melioracyjnego 3 w km 1+150 we wskazanej ilości, w miejscowości [...]. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], pismem z 11.03.2015r., pozytywnie zaopiniował wniosek o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...], podst. [...] ", w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, pismem z dnia 28.05.2015r. wydał pozytywną opinię konserwatorską dotyczącą realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do inwestycji pn. [...], podstrefa [...]. Zarządu Województwa [...] w [...], pismem z dnia 28.04.2015r. zaopiniował pozytywnie materiały do wniosku o uzyskanie "decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" w zakresie budowy drogi powiatowej dodatkowego obszaru [...] Zarząd Powiatu [...], pismem z dnia 02.03.2015r. pozytywnie zaopiniował wniosek do inwestycji pn. [...], podst. [...], dla której zarządca drogi zamierza ubiegać się o wydanie decyzji o zezwolenia realizację inwestycji drogowej. Pismem z dnia 04.02.2015r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] pozytywnie zaopiniował wniosek do inwestycji pn. [...], podst. [...] ([...]), dla której zarządca zamierza ubiegać się o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Burmistrz Miasta i Gminy [...], decyzją z dnia [...].05.2015r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowa infrastruktury technicznej (dróg wewnętrznych, sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, urządzeń elektroenergetycznych, sieci gazowej, linii telekomunikacyjnych, bocznicy kolejowej, miejsc postojowych) oraz przebudowie istniejących rowów melioracyjnych na terenie północnej części powiatu [...] w gminie [...] - obszar I w ramach projektu pn. "[...]" - strefa przemysłowa, uwzględniając opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o znaku [...] z dnia 12.05.2015r. oraz opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o znaku [...] z dnia 31.03.2015r. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ I instancji wprowadził zapis (str.7) w kontrolowanej decyzji: "Na wniosek inwestora nadaje się niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności". Odnosząc się do argumentacji Skarżącej podniesionej w odwołaniu, organ wojewódzki wskazał, że artykuł 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi: " Ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2015r. poz.460, z późn.zm./, zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach". Organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji, rozpatrując wniosek właściwego zarządcy drogi złożony na podstawie powyższej ustawy, wykonują zadania wskazane przedmiotową ustawą, natomiast ustawodawca wprowadzając w życie ww. ustawę przesądził o jej celowości, tj. uproszczeniu i przyspieszeniu procedury związanej z uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Realizacja inwestycji ma na celu osiągnięcie założonej infrastruktury i parametrów technicznych drogi powiatowej i jej otoczenia. Wnioskowany odcinek jest niezbędny do prawidłowego funkcjonowania [...] jako całości i jest częścią połączenia między drogą krajową nr [...] z drogą wojewódzką nr [...]. Po zrealizowaniu inwestycji odcinek drogi uzyska parametry dla drogi klasy L, obciążenie nawierzchni 1OOKN/oś (KR6), liczba pasów ruchu 2 o szerokości 3,50m każdy z nich, dla odcinka o przekroju szlakowym. Projektowana budowa infrastruktury drogowej przyczyni się do stworzenia odpowiednich warunków komunikacyjnych umożliwiających prawidłowe funkcjonowanie planowanej na tym obszarze strefy gospodarczej. Dalej organ II instancji wskazał, że godnie z art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Inwestor we wniosku przedstawia mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, decydując o przebiegu drogi oraz o wielkości gruntu niezbędnego do realizacji drogi. Zarówno Starosta, jak i organ odwoławczy może działać tylko w granicach tego wniosku i nie ma możliwości ingerowania w lokalizacje inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowane przez Wnioskodawcę. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem, że Inwestor wraz z zamierzeniem inwestycyjnym realizacji drogi powiatowej nie mógł zaprojektować sieci infrastruktury technicznej. Przedmiotowa droga powiatowa została, w znacznym stopniu, zaprojektowana od podstaw na wyszczególnionych nieruchomościach. Dlatego trudno oczekiwać istnienia sieci infrastruktury technicznej. Nie jest zatem słuszne twierdzenie Skarżącej, że sieci uzbrojenia terenu mogą być przebudowywane w ramach inwestycji drogowej tylko wtedy, gdy występuje kolizja z projektowaną drogą i tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do usunięcia tej kolizji. Zgodnie z art. 40 ust.2 pkt 1 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową drogi wymaga zezwolenia zarządcy. Na podstawie art. 40 ust.2 pkt 2 ww. ustawy przedmiotowe zezwolenie dotyczy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządcy drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem niezasadny jest zarzut braku możliwości skorzystania przez Inwestora wskazanego zadania z unormowań prawnych zawartych w ww. ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z tych względów Wojewoda [...] orzekł jak w decyzji. Skargę na tę decyzję złożyła [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 11a ust. 1, art. 11f oraz art. 17ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisów art.24 § 1 pkt 2, art.28 ,art. 7 i 77 oraz 80, art. 107§1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że decyzja organu I instancji, w swoim uzasadnieniu, nie zawiera elementów, niezbędnych, bo koniecznych w świetle przepisu art.107§3 KPA, bowiem nie wyjaśnia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz brakuje uzasadnienia faktycznego, a zatem już ten brak dyskwalifikuje tę decyzję . Zaskarżona decyzja Wojewody [...] zawiera jedynie zmianę formalną. W ocenie Skarżącej organ odwoławczy zmieniając zaskarżoną decyzję, wydał w istocie nowe rozstrzygnięcie, którego nie żądała odwołującą - nie jest dopuszczalne zamieszczanie w sentencji decyzji organu odwoławczego innych jeszcze rozstrzygnięć, poza przewidzianymi w komentowanym przepisie art.138 KPA Nadto zdaniem skarżącej, wszystkim właścicielom gruntów sąsiadujących z projektowaną drogą powiatową przysługuje przymiot stron postępowania. Organ I instancji zignorował te okoliczności i zarazem obowiązek zawiadomienia w trybie art. 61 KPA zatem wadliwość postępowania w tym zakresie dyskwalifikuje postępowanie obu instancji i tylko z tej przyczyny obie decyzje powinny być uchylone. Zdaniem Skarżącej z akt sprawy, jak i uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika brak analizy w kierunku ustalenia katalogu stron postępowania w przedmiotu sprawie organy nie przeprowadziły, przez co naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Ponadto Skarżąca podnosiła, iż w jej przekonaniu wyjątkowa zbieżność działań, tych samych osób , osób o więzach rodzinnych i powinowactwa powinny być rozważone w świetle nakazów, wynikających z przepisów o wyłączeniu pracownika - art. 24 k.p.a. Poza tym zdaniem Skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odniosło się również do zarzutu, zawartego w odwołaniu tj. zakwestionowaniu charakteru projektowanej drogi. W przekonaniu Skarżącej nie będzie ona spełniała wymogów drogi powiatowej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewoda [...] wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie toczyło się w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej specustawą drogową. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak sama jej nazwa wskazuje, ma charakter regulacji szczególnej. Potwierdzają to kolejne nowelizacje ustawy zmierzające do maksymalnego uproszczenia i przyspieszenia realizacji inwestycji drogowych. Jeżeli zatem, jak z powyższego wynika, przyspieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych jest celem specustawy drogowej (bowiem priorytetowym interesem publicznym jest poprawa infrastruktury drogowej w Polsce), to słusznie wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 15 czerwca 2010 r. w sprawie II SA/Bk 292/10, że należy interpretować jej przepisy poprzez pryzmat znaczenia ustawy dla przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wyrazem powyższego kierunku uproszczenia są przepisy specustawy które wyłączają bądź ograniczają stosowanie ogólnych reguł procedury administracyjnej (np. w zakresie doręczeń decyzji) oraz wyłączają stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11c, 11 ust. 2 specustawy). Oceniając treść zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat przedstawionych wyżej ogólnych założeń i celów specustawy drogowej należy stwierdzić, że nie narusza ona norm tego aktu prawnego, w tym w zakresie wskazanym przez Skarżącą, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi publicznej toczyło się z wniosku inwestora - zarządcy drogi, który wraz z wnioskiem, zaopiniowanym przez właściwe organy i zawierającym wszystkie niezbędne elementy, przedłożył wymaganą przepisami i kompletną dokumentację zgodnie z art. 11b w zw. z art. 11d ust. 1 specustawy. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonał sprawdzenia czy wniosek spełnia wymagania przewidziane przepisami, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze publicznym. Spełnienie tych warunków, a taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej i ocenę tę skład orzekający podziela, zobowiązywało organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ, a w konsekwencji i Sąd rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, mogą jedynie ocenić zgodność z prawem rozwiązań decyzji i taka ocena przeprowadzona w sprawie niniejszej wypada pozytywnie. Ten kierunek orzecznictwa można uznać za dominujący (vide wyroki: WSA w Warszawie z 9 listopada 2006 r., IV SA/Wa 638/06, WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 46/07, WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2009 r., IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z 16 września 2010 r., II SA/Sz 563/10 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zarzuty podniesione w skardze. Główny zarzut dotyczy tego, że decyzją wydaną w przedmiocie inwestycji drogowej objęto również budowę infrastruktury położonej w psie drogowym. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 specustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z treści art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) wynika, że pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą - art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z treści działu IV rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) wynika natomiast, że wyposażenie techniczne dróg obejmuje: urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę, urządzenia oświetleniowe, obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, urządzenia techniczne a także infrastrukturę techniczną w pasie drogowym nie związaną bezpośrednio z drogą. W § 140 ust. 2 rozporządzenia do tej infrastruktury w szczególności zaliczono: linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia wodnych melioracji, urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia, ciągi transportowe. Z regulacji tej wynika, że powyżej wymienione wyposażenie techniczne stanowi integralną część drogi i pasa drogowego a jego występowanie niezbędne jest dla zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego - głównego celu dróg. Oznacza to, że w przypadku realizacji inwestycji drogowej przebudowa lub budowa infrastruktury technicznej stanowi jedno zamierzenie budowlane. W przedmiotowej sprawie w związku z realizacją inwestycji drogowej zaprojektowano nowe rozwiązania układu komunikacyjnego a także budowę kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, sieci gazowej, stacji transformatorowych - oświetlenia ulicznego, kanalizacji technicznej przewidziano rozbiórkę istniejących sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, elektroenergetycznych (k. 93 projektu budowlanego). W realiach niniejszej sprawy należało uznać, że budowa tych sieci była niezbędna z uwagi na konieczność połączenia projektowanej infrastruktury z istniejącym uzbrojeniem terenu a także uniknięcie w przyszłości ponownego wykonywania tych samych robót. Ponadto dopuszczalna jest realizacja nowej sieci w świetle powołanego § 140 ust. 2 rozporządzenia a także w kontekście tego, że w art. 11f ust. 1 specustawy prawodawca wymieniając elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej posłużył się zwrotem "w szczególności", co oznacza że dopuszczalne jest zawarcie w decyzji również rozstrzygnięć dotyczących nowej sieci. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący tego, że inwestycja w ogóle nie dotyczy dróg. Zgodnie z definicją zawarta w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych przebudowa drogi oznacza wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagąjących zmiany granic pasa drogowego. Budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa - art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Z akt sprawy wynika, że inwestycja polega na budowie drogi o łącznej długości 3 odcinków 986,29 mb i jest częścią połączenia między drogą krajową nr [...][...] z drogą wojewódzką nr [...]. Po zrealizowaniu inwestycji odcinek drogi uzyska parametry dla drogi klasy L (lokalnej), liczba pasów ruchu 2 o szerokości 3,50m każdy z nich, dla odcinka o przekroju szlakowym. Częściowo przebiega po już istniejących drogach. Dlatego też nie może być mowy o tym, że inwestycja nie dotyczy drogi publicznej w rozumieniu ww. ustawy. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego ustalenia stron postepowania należy przede wszystkim wskazać, że pominięcie strony w toku postepowania administracyjnego może być podstawą wznowienia postepowania ale zarzut taki może formułować jedynie strona, która takiego udziału została pozbawiona. Skarżąca nie ma uprawnienia aby taki zarzut podnosić bowiem była aktywnym uczestnikiem postępowania, natomiast nie przedstawiła pełnomocnictwa, które by ją upoważniało do podnoszenia tego zarzutu w imieniu innych osób. Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieuzasadnione jest stanowisko Skarżącej, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia poszczególnych zarzutów odwołania. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykładnia tego przepisu wymaga uwzględnienia, m.in. treści art. 136 k.p.a., stanowiącego, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Uwzględnić przy tym należy, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 138 § 2 k.p.a., gdy orzeczenie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, w CBOSA). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i sprawności postępowania. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę powinien kierować się zatem względami ekonomiki procesowej i ww. zasadą szybkości postępowania. Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy należy uznać, że nie było przeszkód aby organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo nieuwzględnienia zarzutów Skarżącej zawartych w odwołaniu. Sąd w składzie orzekającym uznał jednocześnie, że zmiana decyzji w zakresie adresata w realiach niniejszej sprawy była dopuszczalna. Nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej może wystąpić właściwy zarządca drogi. W przedmiotowej sprawie był to Zarząd Powiatu [...]. Uprawnionymi do działania w imieniu Zarządu były osoby podpisane pod wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Jak wskazano w piśmie wyjaśniającym z dnia 30 listopada 2016 r. osoby te działały w imieniu Zarządu Powiatu [...]. W tej sytuacji należało uznać, że wada prawna decyzji organu I instancji była oczywista a zasada merytorycznego rozpoznania sprawy i względy szybkości i sprawności postepowania przemawiały za modyfikacją decyzji w zakresie określonym przez organ II instancji. Nie można też zgodzić się z zarzutem Skarżącej co do naruszenia art. 24 k.p.a. Argumentacja przestawiona na poparcie tej tezy nie wskazuje aby postępowanie w przedmiocie wydania dla Zarządu Powiatu [...] pozwolenia na realizacje inwestycji drogowej w jakikolwiek sposób dotyczyło krewnych i powinowatych do drugiego stopnia osób wydających przedmiotową decyzję. Za niezasadne należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 1pkt 3 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że w odwołaniu Skarżąca podnosiła głównie zarzut niezasadnego zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W związku z tym zauważyć trzeba, że uzasadnienie organu odwoławczego w odnosi się do kwestii zastosowania ww. ustawy i tym zakresie nie można mówić o wadliwości uzasadnienia. Nadto z uzasadnienia decyzji wynika, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.