VII SA/Wa 1212/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Polskiej [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę W wyniku kontroli miejsca katastrofy budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ powiatowy") postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b.") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka") obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia. W dniu [...] listopada 2017 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał oględzin przedmiotowej inwestycji budowlanej, w których uczestniczył m.in. pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] – P.S.. Podczas oględzin ustalono, że budynek mieszkalny, wielorodzinny położony przy ul. [...] w [...] posiada pięć kondygnacji naziemnych, poddasze, podpiwniczenie oraz cztery wejścia z klatkami schodowymi. W obiekcie tym są prowadzone roboty budowlane związane z przebudową poddasza wraz z wymianą więźby dachowej, wzmocnieniem konstrukcji stropów Kleina i wykonaniem wieńca żelbetowego obwodowego po obrysie ścian. Przy wymianie więźby dachowej zmieniono geometrię dachu i dokonano nowego podziału aranżacyjnego przestrzeni poddasza. Pokrycie dachu wykonano z płyty OSB, pokrytej blachą powlekaną w kolorze szarym. Wzmocniono ściany kolankowe podokienne, bez zmiany wysokości. W aktualny układ geometrii dachu wkomponowano okna - tzw. lukarny. Poza tym wymieniono przyłącze elektroenergetyczne i większość instalacji w budynku (poza instalacją gazową), odnowiono elewację budynku w obrębie podwórza (poprzez uzupełnienie ubytków tynku i pokrycie powłoką malarską w kolorze żółtym). Prowadzone były również prace remontowe na klatkach schodowych. Z oględzin sporządzono protokół nr [...], w którym stan zaawansowania robót na poddaszu określono jako stan surowy zamknięty. Opisane wyżej prace prowadzono na podstawie zgłoszenia z [...] marca 2017 r. pod nadzorem uprawnionych osób. W celu uzupełnienia dotychczasowych ustaleń, przedstawiciel PINB w dniu [...] grudnia 2017 r. przeprowadził kontrolę, z której został sporządzony protokół nr [...]. W dacie tej kontroli trwały prace budowlane przy montażu ścianek działowych gipsowo-kartonowych i obudowie połaci dachowych oraz prace dekarskie. Wymieniono także okna na niższych kondygnacjach. W stosunku do zakresu prac opisanego w protokole oględzin z [...] listopada 2017 r. stwierdzono, iż zostały wykonane szlichty betonowe we wszystkich lokalach, zakończono montaż instalacji, rozpoczęto stawianie ścianek działowych gipsowo-kartonowych w skrzydle południowym, obudowano płytami gipsowo-kartonowymi większość połaci dachowej i ścian kolankowych od wewnątrz. W wyniku pomiaru wysokości w poszczególnych skrzydłach budynku, licząc od wylanej szlichty do spodu więźby dachowej w najwyższym punkcie danego pomieszczenia, ustalono, że wysokość ta waha się od 3,28 m do 3,40 m. Odnotowano podwyższenie wysokości kominów (w obrębie realizowanej inwestycji widoczne były nadbudowane kominy z nowej cegły). Analiza śladów dawnej połaci dachowej wykazała podniesienie wysokości dachów kalenicowych o ok. 1 m i ok. 0,60 m w skrzydle północnym i południowym. Połać dachu jednospadowego od strony wschodniej (od strony nieruchomości przy ul. [...]) została podniesiona o wysokość wieńca na szczycie ściany o ok. 30-40 cm. Podniesiono też ściany kolankowe: od strony ul. [...] - o ok. 56 cm oraz w skrzydle wschodnim (od strony dziedzińca) - o ok. 48 cm. Natomiast ściany kolankowe od strony zachodniej i strony południowej zabudowane zostały płytami gipsowo-kartonowymi. Powyższą kontrolę przeprowadzono bez zapowiedzi, bez udziału stron. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ wojewódzki") uwzględnił wniosek spółki i stwierdził nieważność postanowienia PINB z [...] października 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...]WINB wskazał, że kontrolowane postanowienie PINB zapadło z rażącym naruszeniem prawa poprzez nałożenie na inwestora obowiązków wynikających z art. 48 p.b. w sytuacji, gdy brak było jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego zakwalifikować prowadzone roboty budowlane jako nadbudowę budynku. Nadto brak było dowodów świadczących o prawidłowym ustaleniu inwestora. Powyższe postanowienie (zawierające stosowne pouczenie o prawie i sposobie wniesienia zażalenia) zostało doręczone następującym podmiotom: Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "uczestnik postępowania") – w dniu [...] grudnia 2017 r. oraz spółce – w dniu [...] stycznia 2018 r. Zażalenie na ww. postanowienie [...]INB wniosła w dniu [...] stycznia 2018 r. P. [...] (dalej: "skarżąca") będąca inwestorem na sąsiedniej działce położonej przy ul. [...] w [...] (graniczącej z działką, na której miała miejsce katastrofa budowlana, tj. z działką położoną przy ul. [...] w [...]). W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") stwierdził, że zażalenie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. Postanowienie GINB stało się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 852/18) uchylił zaskarżone postanowienie, nakazując organowi wyjaśnienie, czy po stronie skarżącej występuje oczywisty brak legitymacji zażaleniowej, a w razie uznania, że zachodzi potrzeba badania interesu prawnego skarżącej - dokonanie analizy tej kwestii w ramach postępowania zażaleniowego. Powyższe orzeczenie jest nieprawomocne (w dniu [...] lutego 2019 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga kasacyjna GINB). Natomiast PINB postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...], mając na względzie ustalenia poczynione podczas oględzin w dniu [...] listopada 2017 r. oraz w toku kontroli, która odbyła się [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b., wstrzymał roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] i jednocześnie zobowiązał uczestnika postępowania do przedłożenia - w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia - następujących dokumentów: 1. czterech egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowy ww. budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, zawierającego ocenę techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane bez ograniczeń, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) wraz z załączeniem kopii uprawnień i zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby sporządzającej projekt; 2. zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; z jednoczesnym wskazaniem, że należy wygrodzić teren inwestycji, zabezpieczyć go przed dostępem osób trzecich oraz wykonać stosowne roboty zabezpieczające dla realizowanej nadbudowy. Powyższe postanowienie uczestnik postępowania zaskarżył zażaleniem. Przy piśmie z [...] marca 2018 r. PINB przekazał do organu wojewódzkiego kopię zaświadczenia Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...], w którym stwierdzono, że inwestycja polegająca na przebudowie obejmującej remont i modernizację części kondygnacji poddasza o funkcji użytkowo-mieszkalnej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], przy założeniu poziomów kalenic, ścianek kolankowych i murów szczytowych na niezmienionych poziomach w stosunku do obecnie istniejących, nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Po rozpoznaniu zażalenia, [...]WINB postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., mając za podstawę art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie organu powiatowego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wojewódzki wyjaśnił, że PINB wdrożył w niniejszej sprawie procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 p.b., uznając, iż doszło do nadbudowy w przedmiotowym budynku o jedną kondygnację. Jednakże, jak wskazał [...]WINB, przypisy art. 48 p.b. znajdują zastosowanie do obiektu budowlanego (lub jego części) będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a p.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z akt sprawy wynika, że uczestnik postępowania w dniu [...] marca 2017 r. zgłosił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie podwórka, instalacji wewnętrznych, klatek schodowych oraz innych koniecznych napraw i remontów na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] zobowiązał go do uzupełnienia w wyznaczonym terminie ww. zgłoszenia o określone w postanowieniu dokumenty. Z treści tego postanowienia ponadto wynika, że budynek przy ul. [...] w [...] figuruje w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...], wobec czego niezbędne jest przedstawienie zaleceń konserwatorskich. Z kolei z zaświadczenia Prezydenta [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] wynika, iż organ ten nie wniósł (w drodze decyzji) sprzeciwu do ww. zgłoszenia. Analizując przedłożoną przez uczestnika postępowania ekspertyzę techniczną z lutego 2017 r., organ wojewódzki doszedł do przekonania, że zmiana konstrukcji dachu z wybudowaniem lukarn z oknami, a także ścian działowych na poddaszu przedmiotowego obiektu, stanowi w istocie nadbudowę (ewentualnie rozbudowę) budynku wymagającą zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. pozwolenia na budowę. Na powyższą ocenę nie może mieć znaczenia fakt zgłoszenia przez uczestnika postępowania w dniu [...] marca 2017 r. zamiaru wykonania m.in. innych koniecznych napraw i remontów w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] (pkt 4 zgłoszenia). Jakkolwiek bowiem tak określony zakres bliżej niedoprecyzowanych robót mieści się w kategorii remontu, to jest oczywiste, że część faktycznie wykonanych robót była zupełnie inna, a ich charakter wykraczał poza to pojęcie. Mimo zatem informacji zawartej w piśmie Prezydenta [...] z [...] maja 2017 r. o braku sprzeciwu do zgłoszonych robót, uczestnik postępowania nie był uprawniony do wykonania nad poddaszem dachu o innej geometrii, z dodatkowymi Iukarnami z oknami. Brak sprzeciwu nie legalizuje wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Nie ulega też wątpliwości, zdaniem [...]WINB, że w wyniku tych prac budynkowi nadano nowy kształt, powiększając przy tym jego kubaturę. Niezależnie od powyższego, według organu wojewódzkiego, postanowienie PINB zasługiwało na uchylenie, bowiem zostało wydane co najmniej przedwcześnie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. w sytuacji stwierdzenia przeszkód do wdrożenia procedury legalizacyjnej byłoby całkowicie zbędne. W tym kontekście [...]WINB zwrócił uwagę na kopię zaświadczenia Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r., która została włączona do akt sprawy już po wydaniu przez PINB postanowienia. Dokument ten wskazuje, że dla terenu, na którym położony jest budynek przy [...] w [...] (działka nr ewid. [...] w obrębie [...]) obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], uchwalonego uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] stycznia 2010 r. oraz uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] lipca 2010 r. Ponadto w ocenie [...]WINB powtórzenia wymaga dokonanie pomiaru wysokości w poszczególnych skrzydłach poddasza budynku, licząc od wylanej szlichty do spodu więźby dachowej w najwyższym punkcie danego pomieszczenia. Poczynione w tym zakresie [...] grudnia 2017 r. przez przedstawiciela PINB ustalenia odbyły się bez obecności przedstawiciela inwestora, a ponadto przed podjęciem zaskarżonego postanowienia nie umożliwiono stronom zapoznania się z protokołem nr [...]. Należy je zatem powtórzyć z udziałem stron. Organ powiatowy winien też rozważyć, czy możliwe byłoby dokonanie pomiaru aktualnej wysokości spornego budynku, a następnie porównanie jej z wysokością tego obiektu sprzed wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą geometrii dachu i wykonania lukarn, wynikającą z dokumentacji technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku. Reasumując [...]WINB stwierdził, że organ powiatowy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił wszystkich okoliczności składających się na stan faktyczny sprawy, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uchybienia te należy traktować jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., co z kolei wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a więc uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W opisanym wyżej postanowieniu [...]WINB zawarł pouczenie o prawie wniesienia sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 14 dni od daty doręczenia stronie niniejszego postanowienia. Stosując się do tego pouczenia skarżąca wniosła sprzeciw od postanowienia [...]WINB z [...] kwietnia 2018 r., żądając jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: • naruszenie przepisów postępowania 1. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie: a) zbadania przesłanek z ust. 2 art. 48 p.b., b) powtórzenia dokonania pomiaru wysokości w poszczególnych skrzydłach poddasza budynku, licząc od wylanej szlichty do spodu więźby dachowej w najwyższym punkcie danego pomieszczenia, c) rozważenia, czy możliwe byłoby dokonanie pomiaru aktualnej wysokości ww. budynku, a następnie porównanie jej z wysokością tego obiektu sprzed wykonania robót budowlanych związanych; 2. art. 136 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy [...]WINB stwierdził, że: a) nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że wykonane roboty budowlane są wyłącznie pracami remontowymi objętymi zgłoszeniem z [...] marca 2017 r., b) niezasadny jest zarzut uczestnika postępowania, że organ powiatowy bezpodstawnie uznał, iż roboty budowlane wykonane na poddaszu i obrębie dachu stanowią nadbudowę budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...], c) okoliczność iż P.S. uczestniczył w oględzinach dokonanych w dniu [...] listopada 2017 r., z których sporządzono protokół nr [...], w którym stwierdzono, że przy wymianie więźby dachowej zmieniono geometrię dachu i dokonano nowego podziału aranżacyjnego przestrzeni poddasza, przy czym w aktualny układ geometrii dachu wkomponowano okna - tzw. lukarny, a powyższa okoliczność znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym załączonym do protokołu, przy czym pełnomocnik uczestnika postępowania nie wniósł uwag do protokołu, tylko go podpisał bez zastrzeżeń, d) ze złożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej z lutego 2017 r. wynika, że przed przystąpieniem do realizacji ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego układ dachu budynku przy ul. [...] w [...] był w części frontowej dwuspadowy, krokwiowo-płatwiowy, dla oficyn bocznych - jednospadowy, krokwiowo-płatwiowy, dla oficyny tylnej - dwuspadowy, krokwiowo-płatwiowy oraz nie wynika, aby w dachu tym były okna, to ich wykonanie w ramach tego przedsięwzięcia łącznie ze zmianą geometrii dachu oznacza, że takiego rodzaju robót budowlanych nie można zakwalifikować ani jako remontu, ani przebudowy, a wykonanie nad poddaszem dachu o innej geometrii, z dodatkowymi lukarnami z okna, czego nie przewidywano w założeniach zawartych w ekspertyzie technicznej z lutego 2017 r., oznacza, że wskutek tego doszło do powiększenia kubatury budynku, e) zmiana konstrukcji dachu z wybudowaniem lukarn z oknami, a także ścian działowych na poddaszu ww. obiektu stanowiło w istocie nadbudowę wymagającą zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. pozwolenia na budowę, f) bez znaczenia pozostaje fakt zgłoszenia przez uczestnika postępowania w dniu [...] marca 2017 r. zamiaru wykonania m.in. innych koniecznych napraw i remontów w budynku, g) jest oczywiste, że część faktycznie wykonanych robót była zupełnie inna, a charakter ich dokonania wykraczał poza pojęcie remontu, h) mimo braku sprzeciwu w piśmie Prezydenta [...] z [...] maja 2017 r. w zakresie zgłoszonych robót, podmiot skarżący nie był uprawniony do wykonania nad poddaszem dachu o innej geometrii, z dodatkowymi lukarnami z oknami, brak sprzeciwu nie legalizuje bowiem wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i nie ulega wątpliwości, że budynkowi nadano nowy kształt powiększając przy tym jego kubaturę, j) w aktach I instancji znajduje się wydruk projektu umowy rezerwacyjnej, z której wynika że w dniu [...] marca 2017 r. "[...]" Sp. z o.o. z uczestnikiem postępowania zawarła przed notariuszem przedwstępną umowę sprzedaży, zarejestrowaną w repertorium [...] pod nr [...], na mocy której uczestnik postępowania zobowiązał się m.in. do zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości wspólnej budynku, znajdującej się na ostatniej kondygnacji - obecnie szóstej kondygnacji naziemnej budynku stanowiącej poddasze nieużytkowe o powierzchni całkowitej 350 m2, w wyniku której to zmiany zostanie ustanowiona odrębna własność lokali mieszkalnych, a następnie uczestnik postępowania sprzeda na rzecz ww. spółki te lokale wraz z prawami związanymi z własnością, k) na stronie internetowej www.[...] znajduje się oferta sprzedaży 11 lokali mieszkalnych oznaczonych literami od [...] do [...], znajdujących się na poddaszu budynku przy ul. [...] w [...], których status określono jako zarezerwowany, l) przedsięwzięcie inwestycyjne realizowane przez uczestnika postępowania ma w istocie na celu przekształcenie ostatniej szóstej kondygnacji budynku, m) skoro ostatecznym celem przedsięwzięcia jest przygotowanie powierzchni poddasza nieużytkowego znajdującego się na szóstej kondygnacji budynku przy ul. [...] w [...] do przekształcenia na cele mieszkalne, należy przyjąć, że wskutek tego obiekt w istocie przestanie być obiektem z pięcioma kondygnacjami naziemnymi jak dotychczas, a stanie się obiektem z sześcioma kondygnacjami naziemnymi, bowiem dodatkowa kondygnacja będzie liczona jako poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, n) zasadne jest stanowisko organu I instancji, że roboty budowlane wykonane w zakresie poddasza i dachu należy zakwalifikować do pojęcia nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] o jedną kondygnację, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym, o) w związku z wykonanymi robotami budowlanymi powiększyła się kubatura budynku przy ul. [...]; 3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazane konkretnej przyczyny niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a.; 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie zbadał wyczerpująco materiału dowodowego, w sytuacji gdy jak wynika z wyżej przytoczonej argumentacji, braki dowodowe, które zdaniem organu II wymagają uzupełnienia, mają charakter drugorzędny, a dotychczas zgromadzony materiał dowodowy pozwolił zająć organowi II instancji merytoryczne stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na sprzeciw [...]WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że [...]WINB wadliwie w zaskarżonym postanowieniu zawarł pouczenie o sprzeciwie zamiast o skardze do tut. Sądu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w postanowieniu z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18, nie ma de lege lata podstaw prawnych, aby przepisy Działu III Rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji" (64a – 64e) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stosować również do postanowień - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. W ww. orzeczeniu NSA podzielił pogląd zaprezentowany w doktrynie przez J. Jagielskiego, J. Piechę i P. Pietrasza, że sprzeciw nie przysługuje od postanowienia organu II instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Argumentem przemawiającym za takim poglądem jest po pierwsze fakt, że ustawodawca w art. 64a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji (a nie do postanowień) wydanych w oparciu o ten przepis (tj. art. 138 § 2 k.p.a.). Pozostałe przepisy p.p.s.a. również wyraźnie rozróżniają decyzję od postanowienia, na co wskazuje już sam przepis ustalający kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a. rozróżnia w pkt 1 i 2 decyzje administracyjne od postanowień) - vide J. Jagielski, J. Piecha, P. Pietrasz, Art. 64a [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 425-426. NSA podkreślił, iż ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie, czemu dał jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"). Przy tym ilekroć ustawodawca na gruncie tej ustawy dopuszcza odniesienie (rozszerzenie) przepisów określających daną instytucję prawną na inną instytucję, czyni to w sposób wyraźny (zob. np. art. 64 § 3; art. 166, art. 167, art. 167a § 1, art. 193, art. 198, art. 285l p.p.s.a.), w tym również na gruncie przepisów dotyczących sprzeciwu (zob. art. 64b § 1 p.p.s.a.). Przepisy procesowe podlegają bowiem, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Takie założenie gwarantuje pewność prawną, pożądaną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). NSA dodał też, że o stosowaniu przepisów p.p.s.a. dotyczących sprzeciwu od decyzji do postanowień kasatoryjnych nie wspomina uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (vide druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI), co wskazuje, że nie było to celem ustawodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie tu orzekającym w pełni aprobuje stanowisko NSA zaprezentowane w postanowieniu z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18. W konsekwencji złożony przez skarżącą sprzeciw tut. Sąd potraktował jako skargę wniesioną z zachowaniem ustawowego terminu. Stosownie do treści przepisów art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4). W świetle cyt. wyż. przepisów, w toku postępowania odwoławczego organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe i merytorycznie rozpatrzyć sprawę, jednakże sformułowanie "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Strony mogą jednak zgodzić się na ograniczenie tej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. (vide P. M. Przybysz Komentarz aktualizowany do art.136 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. System Informacji Prawnej LEX). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ wojewódzki prawidłowo nakazał PINB uzupełnienie braków w materiale dowodowym oraz powtórzenie dowodu z oględzin zgodnie z wymogami art. 79 § 1 k.p.a. Dokonanie przez [...]WINB tego rodzaju ustaleń i ocen pozyskanych nowych środków dowodowych przekracza dyspozycję art. 136 k.p.a. Sprowadzałoby się to bowiem do przeprowadzenia postępowania dowodowego za organ I instancji, a nie jego uzupełnienia. W konsekwencji doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. NSA w wyroku z 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 590/18, podkreślił, że instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Podobnie w wyroku z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1029/18, NSA zaakcentował, iż organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Sąd podziela stanowisko organu wojewódzkiego, że organ powiatowy przed wydaniem postanowienia z [...] stycznia 2018 r. nie zbadał przesłanek wynikających z art. 48 ust. 2 p.b., do czego był zobowiązany w świetle tej regulacji prawnej. Zgodnie z art. 48 ust. 2 p.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl art. 48 ust. 3 p.b. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Trudno nie zgodzić się z [...]WINB, iż bezzasadne jest podejmowanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b., jeżeli nie będą spełnione łącznie przesłanki warunkujące uruchomienie procedury legalizacyjnej. Niewłaściwe jest także narażanie inwestora na ponoszenie kosztów związanych z przygotowaniem dokumentacji technicznej w sytuacji wystąpienia przeszkód do zalegalizowania inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b. W tym kontekście [...]WINB wskazał nie tylko na konieczność oceny zaświadczenia Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. (wydanego już po rozstrzygnięciu PINB), ale także powtórzenie kontroli – tym razem z udziałem stron, w tym dokonanie pomiarów wysokości w poszczególnych skrzydłach poddasza kwestionowanego obiektu, licząc od wylanej szlichty do spodu więźby dachowej w najwyższym punkcie danego pomieszczenia, jak również rozważenie możliwości pomiaru aktualnej wysokości ww. budynku, a następnie porównanie jej z wysokością tego obiektu sprzed wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą geometrii dachu i wykonania lukarn, wynikającą z dokumentacji technicznej dotyczącej tego budynku. W okolicznościach przedmiotowej sprawy trafne jest rozstrzygnięcie [...]WINB, ponieważ organ powiatowy nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie konieczny zakres wyjaśnienia sprawy przez organ powiatowy nie mieści się w dyspozycji art. 136 k.p.a. W konsekwencji organ wojewódzki zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając postanowienie PINB i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu, zarzuty skargi stanowią polemikę z treścią zaskarżonego postanowienia, które w sposób wystarczający przedstawia przyczyny, z powodu których organ wojewódzki nie skorzystał z art. 136 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, iż wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem wyjątkowym, uzależnionym od ściśle określonych przesłanek, lecz na gruncie niniejszej sprawy przesłanki te zaistniały. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w tak znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.