VII SA/Wa 1223/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nogal po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu B. G. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr 502/2025 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw Przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest sprzeciw B. G. , zwanej dalej w skrócie Stroną lub Skarżącym, od decyzji z dnia 29 kwietnia 2025 r., Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej w skrócie organem lub MWINB, wydanej po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O[...] , dalej jako PINB. orzekającej o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sprawie dotyczącej ogrodzenia pomiędzy działką nr ew. [...] , obr. [...] przy ul. B[...] [...] w K[...] a działką nr ew. [...] , obr. [...] przy ul. K[...] [...] w K[...] , uchylającej zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024r., poz. 572), dalej jako k.p.a, oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2025r. poz. 418), dalej jako p.b. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 17 kwietnia 2019 r. do PINB w O[...] wpłynął wniosek A. P. "o sprawdzenie oraz dokonanie właściwych czynności dotyczących posesji usytuowanej na działce Nr [...] obręb [...] w K[...] (adres: ul. B[...] [...] )". Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2023r. PINB w O[...] orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w ww. sprawie. z dnia Po rozpatrzeniu odwołania MWINB decyzją z dnia 18 maja 2023r,, uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie PINB decyzją z dnia 3 lutego 2025r. orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w sprawie. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył A. P. Po rozpatrzeniu odwołania, MWINB wydał decyzję z dnia 29 kwietnia 2025 r. uchylającą zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie MWIB, stwierdzenie organu powiatowego, że "Zagrożenie dla zdrowia dotyczy tylko w sytuacji której ktoś celowo się oprze o ten płot" i jednoczesne odstąpienie od nałożenia obowiązków jest nieprawidłowe. Zdaniem MWINB PINB w O[...] pominął stanowisko organu wojewódzkiego ujęte m. in. w decyzji Nr [...] i Nr [...] . Zdaniem MWINB organ powiatowy naruszył art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie w pełni postępowania dowodowego obejmującego istotne okoliczności sprawy wskazane w uzasadnieniu ww. decyzji organu wojewódzkiego i rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego. MWINB wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę PINB w O[...] zobligowany będzie, o ile potwierdzi stan faktyczny sprawy ujęty w protokole z kontroli z dnia 12.12.2024r. (ostro zakończone ogrodzenie na wysokości mniejszej niż 1,8m, spękana podmurówka), do podjęcia działań w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, z uwagi na stwierdzone zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz inne nieprawidłowości pod względem konstrukcyjnym, w tym niezgodności powyższego ogrodzenia z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dział II, rozdział 9). PWINB winien również zweryfikować zgodność ww. ogrodzenia z planem miejscowym. Ze stanowiskiem MWINB nie zgodziła się Skarżąca wywodząc sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła decyzji MWINB naruszenie art.138 par.2 i 2b k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego i nie istniała możliwość zastosowania art. 136 par. 1 i 2 k.p.a.. Z uwagi na to wniosła o uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw MWINB wniósł o jego oddalenie, z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jego uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie nie zawiera wad uzasadniających jego uchylenie. Sprawa dotyczy oceny zasadności wydania decyzji kasatoryjnej organu II instancji. Organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 03.06.2024r., sygn. akt II SA/Rz 547/24). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia2018r., sygn. akt I OSK 2051/16: "Uregulowana wart. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zebranie z urzędu lub na wniosek strony oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Oczywiście chodzi tu o wyjaśnienie okoliczności faktycznych w takim stopniu, w jakim wymaga tego rozstrzygnięcie sprawy. Zasada ta jest podstawową regułą każdej nowoczesnej regulacji procesowej. Należy pamiętać, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny - chociaż jeszcze niewystarczający - prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji". Organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2018r. sygn. akt II OSK 590/18: "Instytucja przewidziana w art. 136 Kpa nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 Kpa winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie". Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2022r., sygn. akt II OSK 3780/19). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2024r. sygn. akt II OSK 2538/12 uznał, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim : organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok NSA\z 08.04.2011r. sygn. akt I OSK 1899/10, wyrok NSA z dnia 23.11.2006r. sygn. akt I OSK 451/06, A. Wróbel, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego)". Przenosząc powyższe uwagi ogólne, na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd zauważa, że przedmiotowa sprawa była już kilkukrotnie analizowana przez organy administracji obu instancji. Wydana w sprawie decyzja z dnia 1 marca 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania, została przez MWINB decyzją z dnia [...] maja 2023r,, uchylona w całości i przekazana sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wraz z zaleceniami co do dalszego biegu postępowania i oceny prawnej. Rację ma MWINB, że organ I instancji nie wykonał tychże zaleceń. MWINB zasadnie wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego. Istotą tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym postępowaniu organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a więc w szczególności przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa użytkowników danego obiektu budowlanego, a także chroniącymi interesy osób trzecich. Nadto organy ustalają, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. MWINB zasadnie wskazał, że powyższa regulacja znajduje odzwierciedlenie w ustaleniach PWINB, który podał w uzasadnieniu, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 12 grudnia 2023r. ustalono na dz. [...] obr. [...] przy ul. K[...] [...] w K[...] stwierdzono istnienie ogrodzenia z dz. nr ew. [...] obr. [...] . Ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach stalowych na podmurówce. Siatka stalowa w bardzo złym stanie technicznym. Góra siatki jest powyginana, wystają druty ostro zakończone odchylone w stronę głównie nieruchomości skarżącego, część drutów skierowana w stronę dz. nr ew. [...] , obr. [...] . Na dole siatka w 3 miejscach wypchana jest w stronę nieruchomości skarżącego. Cokół o zmiennej szerokości, stan techniczny bardzo zły - popękany wypchnięty w stronę działki skarżącego. W ogrodzeniu istnieje furtka od strony skarżącego pozbawiona klamki - obecnie z furtki nie wystają żadne śruby lub pręty ostro zakończone. Do słupka furtki przymocowana została rura spustowa z rynny budynku dz. nr [...] obr. [...] . MWINB zasadnie wskazał w tej sytuacji na treść § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: 1. Ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. 2.Umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Zatem pogląd PINB, że "Zagrożenie dla zdrowia dotyczy tylko w sytuacji której ktoś celowo się oprze o ten płot" i jednoczesne odstąpienie od nałożenia obowiązków jest nieprawidłowy i tu Sąd podziela w całości dalszą argumentację MWINB. W świetle powyższych wywodów, zatem Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w sprzeciwie od decyzji i orzekł jak w sentencji.