II SA/Rz 547/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2024 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr SKO.4111/172/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"/"organ II instancji") decyzją z 2 kwietnia 2024 r. nr SKO.4111/172/2024, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania I.K. (dalej "Skarżąca") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz/"organ I instancji") z 26 stycznia 2024 r. nr MGOPS/R/AK/5222/39/23 odmawiającej Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Burmistrz odmawiając przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r.), ponieważ z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ojca wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto w ocenie organu świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane w sytuacji, gdy żona wymagającego opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Kolegium rozpatrując odwołanie uznało, że zasługuje ono na uwzględnienie. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. K 38/13 wskazało, że Trybunał orzekł, że w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Podkreśliło, że wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji w postaci utraty mocy obowiązującej całego zakwestionowanego aktu normatywnego albo jego jednostki redakcyjnej (w niniejszym przypadku całego przepisu art. 17 ust. 1b), a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej. Zatem wyrok TK nie spowodował utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b, lecz zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Wobec tego organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Zatem Organ decyzję oparł na przesłance negatywnej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. Wskazując na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium zwróciło uwagę, że 6 marca 2024 r. do organu II instancji wpłynęło orzeczenie o stopniu niepełnosprawności żony wymagającego opieki ojca Skarżącej, wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 22 lutego 2024 r., zaliczające ją do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 listopada 2023 r. W związku z tym Kolegium uznało, że zaistniała okoliczność powinna zostać rozpatrzona przez organ I instancji w toku ponownie przeprowadzonego postępowania, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjnego postępowania. W konsekwencji stwierdziło, że decyzja Burmistrza została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co obligowało organ do uchylenia decyzji w całości. W sprzeciwie Skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji Kolegium zarzucając, że w jej sprawie zebrano już wystarczający materiał dowodowy, aby Kolegium mogło samodzielnie wydać decyzję. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest uzasadniony. Na wstępie Sąd stwierdza, że nie budzi żadnych wątpliwości prawidłowość stanowiska Kolegium dotyczącego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Zasadnie bowiem Kolegium uznało, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ww. przepis, którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Kwestia ta, jako utrwalona w orzecznictwie nie wymaga szerszego omówienia a przedstawione przez organ odwoławczy wywody i wnioski zasługują na pełną aprobatę. Natomiast nie można zgodzić się z argumentacją Kolegium, która spowodowała uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na nowe okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw, jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy, służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a., jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 30 września 2022 r., w sprawie I OSK 1416/22). Przy czym istotne jest, że stosownie do treści art. 136 § 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może natomiast skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 K.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1427/16; z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 511/16 ). Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 496/20). Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1932/19). Zatem organ odwoławczy w prowadzonym przez siebie postępowaniu ma obowiązek dążyć do merytorycznego załatwienia sprawy, chyba że prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej. Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. Materialnoprawną podstawą rozstrzygania sprawy przez organy obu instancji był art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w brzmieniu: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji w decyzji z 26 stycznia 2024 r. (doręczonej 30 stycznia 2024 r.) wskazał, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec czego zachodzi negatywna przesłanka ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego córce określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 pkt 4 u.ś.r., co na etapie postępowania przed Burmistrzem jest bezsporne. Zauważyć jednak należy, że składając w dniu 29 grudnia 2023 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca w oświadczeniu (str. 3 akt adm. organu I instancji) sygnalizowała, że matka, tj. żona wymagającego opieki, z uwagi na własny stan zdrowia złożyła wniosek i stara się o zaliczenie do wyższego stopnia niepełnosprawności, tj. znacznego. Już po przekazaniu organowi II instancji odwołania od przedmiotowej decyzji wraz z aktami sprawy, Skarżąca dostarczyła do organu I instancji orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki (żony wymagającego opieki ojca) wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 22 lutego 2024 r., zaliczające matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z treści orzeczenia wynika, że ustalony stopień datuje się od 8 listopada 2023 r., a zatem sprzed daty wystąpienia z wnioskiem przez Skarżącą o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem. Organ I instancji informację o tym fakcie wraz z kopią orzeczenia, przesłał do Kolegium przy piśmie z 5 marca 2024 r. Kolegium decyzję kasacyjną wydało 2 kwietnia 2024 r., a więc mając wiedzę o okolicznościach mających wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Uznało jednak, że zaistniała nowa okoliczność w sprawie, która powinna zostać rozpatrzona przez organ I instancji w toku ponownie przeprowadzonego postępowania. Sąd wskazuje, że obowiązkiem organu odwoławczego jest zawsze merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Tymczasem kolegium uchyliło się od tego obowiązku. Nie sposób bowiem zgodzić się z Kolegium, że orzeczenie o niepełnosprawności matki Skarżącej jest dowodem, który wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności. Przede wszystkim orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 44) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić – bez przeprowadzania przeciwdowodu – istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące. Konsekwencją tej sytuacji jest uznanie, że organ II instancji uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w całości, co skutkowało naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 pkt 4 u.ś.r. W przedmiotowej sprawie wskazywany przez Kolegium zakres postępowania dowodowego nie niesie ryzyka naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a przekazanie Burmistrzowi sprawy do ponownego rozpoznania doprowadziłoby do zbędnego wydłużenia czasu załatwienia sprawy administracyjnej. Wobec powyższego, Sąd uznał, że wskazywane przez Kolegium okoliczności uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji, nie mogły być podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i dlatego, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium zastosuje się do oceny prawnej i wskazań przedstawionych w uzasadnieniu i merytorycznie samodzielnie rozpozna wniosek złożony przez Skarżącą, zważywszy na całokształt zebranych w sprawie dowodów, ewentualnie dodatkowo ustali, jaki zakres sprawy wymaga wyjaśnienia, bez którego nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia, oraz w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy. Wobec zmiany z dniem 1 stycznia 2024 r. stanu prawnego w zakresie przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych uwzględnienia wymaga również art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429). O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działając osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 64d § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.