VII SA/Wa 1246/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi E. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E O (dalej: "Skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] stycznia 2022 r., nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową placu z nawierzchnią betonową o powierzchni ok. 1570 m2 na działkach o nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości [...] gm. [...] oraz informujące inwestora o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz zasadach jej obliczania. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. 16 lipca 2021 r. oraz 9 sierpnia 2021 r. do PINB wpłynęły wnioski K S-F w sprawie budowy "parkingu dla tirów - chłodni i aut dla pracowników rzeźni" w miejscowości [...]. PINB [...] października 2021 r. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których stwierdził, że na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości [...] zlokalizowane jest utwardzenie terenu z płyt betonowych o wymiarach 3,0 m x 1,5 m. Na utwardzeniu znajdują się samochody osobowe, maszyny rolnicze oraz materiały budowlane. W O (syn inwestorów) oświadczył, że ww. utwardzenie było wykonane latem 2021 r. Pismem z 26 października 2021 r., PINB zawiadomił K S-F oraz inwestorów ww. robót, tj. E i R O o wszczęciu z urzędu 6 października 2021 r. postępowania administracyjnego w sprawie budowy placu z nawierzchnią betonową na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości [...]. Następnie PINB przeprowadził [...] listopada 2021 r. oględziny, w trakcie których stwierdził, że stan faktyczny od poprzedniej kontroli nie zmienił się. W dniu oględzin na utwardzeniu znajdują się dwa pojazdy i sprzęt rolniczy. Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową placu z nawierzchnią betonową o powierzchni ok. 1570 m2 na przedmiotowych działkach o nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości [...] oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz zasadach jej obliczania. Skarżąca na powyższe rozstrzygnięcie złożyła zażalenie. Ponadto w piśmie z 30 marca 2022 r., poinformowała, że R O zmarł 13 grudnia 2021 r., a postępowanie spadkowe po nim nie zostało zakończone. Powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołując się na art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego organ wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego wynika natomiast, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. [...] WINB zwrócił uwagę, iż w niniejszej sprawie inwestor zrealizował na działkach o nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości [...], utwardzenie terenu z płyt betonowych o wymiarach 3,0 m x 1,5 m (wymiary płyt). Z oględzin ww. terenu wynika, że na utwardzeniu znajdują się samochody osobowe, maszyny rolnicze oraz materiały budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądowe [...] WINB wskazał, że jeżeli pomiędzy utwardzeniem gruntu działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną, funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. W ocenie [...] WINB przedmiotowe utwardzenie o powierzchni ok. 1570 m2 stanowi plac postojowy dla samochodów i maszyn rolniczych, co potwierdzają zdjęcia wykonane w trakcie kontroli z [...] października 2021 r. Zdaniem [...] WINB zaistniały stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadniał wszczęcie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Stwierdził także, że PINB prawidłowo poinformował Skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o sposobie ustalenia jej wysokości. Na marginesie [...] WINB wskazało, że PINB prowadząc dalsze postępowanie administracyjne winien mieć na uwadze fakt, że R O zmarł, a postępowanie spadkowe nie zostało po nim zakończone. Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem PINB z [...] stycznia 2022 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. z uwagi na zaprzestanie wyjaśnienia i zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż inwestorzy nie uzyskali wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ze wskazanych przepisów wprost wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie nie zostało poprzedzone właściwym, wyczerpującym postępowaniem. Organy jedynie przyjęły za swoją hipotezę podaną we wniosku przez K S-F, że sprawa dotyczy "parkingu dla tirów-chłodni i aut dla pracowników rzeźni". Kontrola przeprowadzona [...] października 2021 r. polegała jedynie na zrobieniu kilku zdjęć i ustaleniu z jakiego materiału dokonano utwardzenia. Zdaniem Skarżącej ustalenia organu, że na "utwardzeniu znajdują się samochody osobowe, maszyny rolnicze oraz materiały budowlane" wskazują jednoznacznie, że przedmiotowy teren nie pełni samodzielnej funkcji. Organ przyjmując, że utwardzenie pełni samodzielną funkcję zaniechał ustalenia związku funkcjonalnego z całością gospodarstwa znajdującego się wokół. Teren ten zaś z trzech stron graniczy z jej działkami, na których znajduję się: pastwisko dla zwierząt, stodoła, obora, przez drogę gminną dom mieszkalny. Utwardzenie zostało wykonane dla ułatwienia korzystania z sąsiednich działek dla polepszenia ich struktury i funkcjonalności, w stosunku do których pełni funkcję służebną. Ponadto nie może trzymać maszyn w innym miejscu bo są one dewastowane i okradane, a z domu jest bezpośrednia nad nimi kontrola. Maszyny znajdujące się na utwardzeniu wykorzystywane są w gospodarstwie, przewożą zwierzęta, dowożą paszę dla zwierząt, usuwają obornik. Zdaniem Skarżącej w celu prawidłowej kwalifikacji utwardzenia należało ustalić funkcję wykonanych robót budowlanych. Samo zaparkowanie na utwardzonej części działki budowlanej samochodów osobowych, maszyn czy traktorów nie oznacza, że jest to plac postojowy bądź parking. Zgromadzenie na utwardzeniu różnych rzeczy również nie oznacza, że pełni on samodzielną funkcję. W konsekwencji wykonanych prac nie można uznać za budowę, gdyż w ich wyniku nie powstał żaden obiekt budowlany o którym mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wykonane prace nie stanowią też budowy parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r, poz. 1422 ze zm.), gdyż ułożenie płyt betonowych nie posiada infrastruktury wymaganej do uznania za parking. Końcowo Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie przyjmuje się, że czynność utwardzenia powierzchni gruntu to np. nałożenie na nią warstwy betonu czy warstwy kamienno-żużlowej związanej cementem lub też kostki brukowej zalanej betonem. Natomiast, w ocenie Skarżącej, ułożenie płyt betonowych nie jest wystarczające do uznania, że zostały zrealizowane roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonemu postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności wstrzymania robót budowlanych związanych z budową placu z nawierzchnią betonową o powierzchni ok. 1570 m2 na działkach o nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości [...]. Na wstępie podnieść należy, że Skarżąca w treści skargi zarzuciła naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego w stanie prawnym obowiązującym do 18 września 2020 r. Wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie jak i wyłożenie działek betonowymi płytami nastąpiło natomiast w 2021 r., dlatego też powyższe przepisy w ww. stanie prawnym nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie zastosowania. Treść ww. przepisów znajduje swoje odzwierciedlenie odpowiednio w art. 29 ust. 4 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego w stanie prawnym obowiązującym od 19 września 2020 r. Podstawą prawną wydania nakazu wstrzymania przedmiotowych robót budowlanych oraz poinformowania inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., 2351 ze zm.). Wyżej przedstawiony tryb znajduje zastosowanie w sprawach samowolnej budowy obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). W myśl art. 48a ust. 1 w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Z treści powyższych przepisów wynika, że mogą mieć one zastosowanie jedynie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Niewątpliwie w takich kategoriach należy rozważać budowę parkingu, a nawet zwykłe utwardzenie terenu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2012 r., II OW 142/12). Z akt niniejszej sprawy wynika, że ww. działki o nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości [...] zostały wyłożone płytami betonowymi o wymiarach 3,0 m x 1,5 m. Dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas kontroli [...] października 2021 r. oraz oględzin 16 listopada 2021 r. potwierdza natomiast, że ww. teren pełni funkcję postojową dla różnego rodzaju pojazdów. Na zdjęciach widoczne są bowiem zaparkowane samochody osobowe jak również maszyny rolnicze. Zdaniem Sądu organ prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na ww. działkach. Wyłożenie terenu płytami betonowymi doprowadziło bowiem do utwardzenia gruntu, co z kolei skutkowało powstaniem obiektu budowlanego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii utwardzenia terenu na przedmiotowych działkach zwrócić należy uwagę, że przepisy ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, nie wyjaśniają co należy rozumieć przez pojęcie "utwardzenie terenu". Zgodnie jednak ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2725/15, przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia. W orzecznictwie wskazuje się także, że budową jest nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu (por. wyroki NSA z: 30 czerwca 2017 r., II OSK 2725/15; 10 kwietnia 2018 r., II OSK 970/17). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że przedmiotowa inwestycja wyczerpuje ww. cechy i w związku z tym należy ją zaliczyć do kreślonej kategorii robót budowlanych, którą jest utwardzenie gruntu. W ocenie Sądu powyższe utwardzenie terenu doprowadziło do powstania obiektu budowlanego – placu postojowego dla różnego rodzaju pojazdów. Jak już bowiem wskazano powyżej, utwardzony teren służy do parkowania samochodów osobowych i maszyn rolniczych. Prawidłowość zakwalifikowania przedmiotowego placu betonowego do obiektów budowlanych znajduje potwierdzenie w treści załącznika do ustawy - Prawo budowlane, który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego, określając natomiast obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, spośród obiektów zaliczonych do XXII kategorii zwalnia z tego obowiązku place składowe, postojowe i parkingi (por. wyroki z: 9 lutego 2022 r., II SA/Rz 1621/21; 19 lutego 2021 r., II SA/Łd 417/20). W konsekwencji uznać należy, że zasadnie organy uznały, że wykonane przedmiotowe roboty budowlane spowodowały utwardzenia gruntu, a przez to powstanie obiektu budowlanego. Powyższego stanowiska w żaden sposób nie może podważyć argumentacja Skarżącej zawarta w skardze, iż w niniejszej sprawie organ nie wziął pod uwagę, że teren, który został utwardzony pełni funkcję służebną do działek sąsiadujących, na których znajduje się: pastwisko dla zwierząt, stodoła, obora, przez drogę gminną dom mieszkalny. Maszyny znajdujące się na przedmiotowych działkach wykorzystywane są bowiem w gospodarstwie (przewożą zwierzęta, dowożą paszę dla zwierząt, usuwają obornik). Zwrócić należy uwagę, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego (dawniej art. 29 ust. 2 pkt 5), zwolnione jest wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych (taka sytuacja niewątpliwie nie zachodzi w niniejszej sprawie) nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyroki NSA z: 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13). Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym – budowlą, do której art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego miałby zastosowanie. Powyższe wynika z materiału dowodowego, który w ocenie Sądu został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony. Organy administracji zebrały materiał dowodowy stanowiący wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że wykonane na przedmiotowych działkach utwardzenie płytami betonowymi o łącznej powierzchni 1570 m2, nie jest tożsame z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego. Utwardzenie to stanowi natomiast budowlę – plac postojowy funkcjonujący jako całość. Rozmiary wykonanego utwardzenia (pow. ok. 1570 m2) jak i sposób użytkowania nie pozwala uznać, że jest to tylko utwardzenie gruntu. Przedmiotowe utwardzenie terenu nie jest ściśle bowiem powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało jedynie w celu umożliwienia postoju dla samochodów osobowych oraz maszyn rolniczych. Tym samym, zdaniem Sądu, zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy pozwalające na dokonanie jednoznacznej kwalifikacji wykonanego utwardzenia jako placu postojowego czyli budowli. Bezzasadne pozostają zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Powyższe okoliczności faktyczne świadczą o tym, że organy przeprowadziły postępowanie w zakresie ustalenia funkcji tego utwardzenia. Ustalenie samodzielnej funkcji tego placu, doprowadziło organy do słusznego wniosku, że jest to budowla. W niniejszej sprawie nie można także uznać, aby w sprawie został naruszony art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego (dawniej art. 29 ust. 1 pkt 10), zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. Jak już bowiem wskazano powyżej, na przedmiotowym placu parkowane są nie tylko samochody osobowe ale także maszyny rolnicze. Ponadto powierzchnia utwardzonego terenu umożliwia postój znacznie większej ilości samochodów osobowych. W konsekwencji, skoro poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż dla ww. inwestycji nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak również, iż inwestorzy nie dokonali zgłoszenia zamiaru jego wykonania, za prawidłową uznać należy ocenę organów obu instancji, że wybudowanie utwardzonego placu skutkować musiało wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania, a następnie wydanie postanowienia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.