VII SA/Wa 1297/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi T R na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także: "[...] WINB" bądź "organem II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1438, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu zażalenia T. R. z [...] lutego 2021 r., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...] oddalające zarzuty złożone w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] stycznia 2021 r. w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] maja 2015 r., nr [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ II instancji. W związku z niewykonaniem przez T. R. obowiązku wskazanego w decyzji z [...] maja 2015 r., nr [...], nakazującą T. R. rozbiórkę budynku garażowego znajdującego się na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie przedmiotowego obowiązku. W dniu 30 czerwca 2020 r. T. R. (zwanemu dalej także: "skarżącym" lub "zobowiązanym") zostało doręczone upomnienie nr [...] z [...] czerwca 2020 r., wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji PINB. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...], PINB umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone względem zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] lipca 2020 r. ze względu na nieprawidłowe wystawienie tego tytułu. Z tego powodu w dniu 13 stycznia 2021 r., organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], którego doręczenie zobowiązanemu nastąpiło w dniu 18 stycznia 2021 r. Powyższe skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Pismem z 25 stycznia 2021 r. zobowiązany wniósł z zachowaniem ustawowego terminu zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, powołując się na przesłankę z art. 33 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, dalej: "u.p.e.a."). Postanowieniem z [...]lutego 2021 r., nr [...], organ I instancji oddalił zgłoszone zarzuty. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożył T. R.. W dniu 3 marca 2021 r. przedstawiciele organu powiatowego dokonali czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. ul. [...] w m. [...], gm. [...], które wykazały, że zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Rozpatrując wniesione zażalenie [...] WINB wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 33 § 2 u.p.e.a., obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b Pełnomocnik zobowiązanego wniósł zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego w trybie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., tj. powołał się na brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 przywołanej ustawy. Organ II instancji przypomniał, że zakres przedmiotowego postępowania zależy przede wszystkim od zakresu zarzutów, bowiem to na wnoszącym zarzut każdorazowo spoczywa obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w art. 33 § 2 ww. ustawy stanowi podstawę środka prawnego. Mając to na uwadze, [...] WINB stwierdził, że organ powiatowy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w sposób niebudzący wątpliwości odparł powołany przez pełnomocnika zobowiązanego zarzut i wykazał jego bezzasadność. Upomnienie nr [...] z [...] czerwca 2020 r. zostało bowiem skutecznie doręczone zobowiązanemu w dniu 30 czerwca 2020 r. - na co dowodem jest dołączone do akt sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru wskazanego upomnienia. Organ II instancji powołał się jednocześnie na stanowisko sądów administracyjnych, w którym wielokrotnie przyjmowano, że ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie wymaga przesłania kolejnego upomnienia. Upomnienie stanowi czynność dokonywaną przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i jest przesyłane zobowiązanemu tylko raz - ewentualne zatem umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje zniweczenia skutków upomnienia doręczonego zobowiązanemu przed wszczęciem umorzonego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to możliwość wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego bez ponownego upominania zobowiązanego. [...] WINB zauważył, że w zażaleniu nie wskazano żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska organu powiatowego odnośnie oddalenia zgłoszonych zarzutów. Organ II instancji również nie dostrzegł nieprawidłowości związanych z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, wobec czego uznał, że rozstrzygnięcie PINB oddalające zarzuty zobowiązanego było prawidłowe. Z powyższym nie zgodził się T. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuca, że postanowienie [...]WINB jest wadliwe, gdyż przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego organ powiatowy winien był ponownie doręczyć zobowiązanemu upomnienie na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. W ocenie skarżącego, poprzednie upomnienie zostało skonsumowane w postępowaniu egzekucyjnym, które umorzono postanowieniem z 23 grudnia 2020 r., nr 483/20. Nie upominając zobowiązanego w sposób i na zasadach określonych w art. 15 § 1 u.p.e.a. wierzyciel dał podstawę do postawienia zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 4 powołanej ustawy. Zdaniem autora skargi, stanowisko organu II instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, choć poparte orzeczeniami sądów administracyjnych, nie jest spójne z główną zasadą prowadzenia egzekucji administracyjnej, wyrażoną w art. 6 § 1b u.p.e.a., wedle której istnieje obowiązek informacyjny wobec zobowiązanego, którego celem jest zmierzanie do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązków o charakterze administracyjnym. Przepis ten koresponduje w swoim brzmieniu z art. 15 § 1 ww. ustawy, który zobowiązuje w sposób bezpośredni organ do doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Skarżący podnosi, że art. 6 § 1b u.p.e.a. dodany został ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1269), która weszła w życie 1 stycznia 2016 r. Stąd przywołane przez [...]WINB orzeczenie NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 566/17, nie może mieć pomocniczego zastosowania w niniejszej sprawie albowiem zapadło wobec orzeczenia administracyjnego wydanego w odmiennym stanie prawnym. W skardze wyjaśniono ponadto, że zobowiązany nie uchyla się od wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji PINB, jednak opóźnienie w wykonaniu nakazanej rozbiórki związane jest z kłopotami zdrowotnymi skarżącego będącego w zaawansowanym już wieku (75 lat), trudnościami w organizacji procesu rozbiórki w stanie pandemii koronawirusa oraz brakiem możliwości znalezienia odpowiedniej ekipy budowlanej, która podjęłaby się wykonania rozbiórki. Z uwagi na przedstawione zarzuty skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem PINB z [...]lutego 2021 r. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] WINB z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie PINB z [...] lutego 2021 r., nr [...] oddalające zarzuty złożone przez zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [.../] stycznia 2021 r. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w sprawie bezspornym jest, iż skarżący na podstawie ostatecznej decyzji organu powiatowego z [...] maja 2015 r., nr [...], został zobowiązany do rozbiórki budynku garażowego znajdującego się na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Nie ulega także wątpliwości, że na dzień wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia obowiązki wynikające z powyższej decyzji nie zostały wykonane. Potwierdzają to ustalenia kontroli na terenie ww. nieruchomości przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji w dniu 3 marca 2021 r. (protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną - k. 110-112 akt administracyjnych). Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są natomiast podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 ww. ustawy. W kontrolowanej sprawie skarżący podniósł zarzut określony w art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., który na skutek nowelizacji dokonanej z dniem 30 lipca 2020 r. stanowi, że przedmiotem zarzutów może być analogicznie, jak w poprzednim brzmieniu przepisu art. 33 § 1 pkt 7 ww. ustawy - brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagalne. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Wskazać należy, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, co ma miejsce w rozpoznawanym przypadku, stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 i pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Upomnienie, o jakim mowa w powołanym art. 15 § 1 u.p.e.a., zostało skarżącemu doręczone w dniu 30 czerwca 2020 r. (k. 75 - akt administracyjnych). Co prawda postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...], PINB umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z [...] lipca 2020r., jednak w dniu 13 stycznia 2021 r. organ powiatowy wystawił nowy tytuł wykonawczy (nr [...]), który został doręczony skarżącemu w dniu 18 stycznia 2021r., (k. 106 - akt postępowania). Jak trafnie wyjaśnił organ II instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, w poglądach doktryny i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że upomnienie stanowi czynność dokonywaną przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i jest ono przesyłane zobowiązanemu tylko raz – ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje zniweczenia skutków upomnienia doręczonego zobowiązanemu przed wszczęciem umorzonego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to możliwość wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego bez ponownego upominania zobowiązanego. Ponowne wystawienie tytułu wykonawczego również nie pociąga za sobą konieczności ponownego upomnienia zobowiązanego (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, opubl. WKP 2018, t. 6 do art. 15 u.p.e.a., zob. też wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 316/08, z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 618/08, z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2802/12, z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 566/17; wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 17 października 2017 r., sygn. III SA/Po 644/19, z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Po 43/20; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2020r., sygn. akt III SA/Łd 203/20; wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 208/20; wszystkie dostępne na: CBOSA). Podniesiony zarzut skarżącego, dotyczący braku ponownego doręczenia mu upomnienia po umorzeniu postępowania egzekucyjnego, nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Nie ma przy tym racji skarżący podnosząc, że powołane wyżej poglądy sądów administracyjnych uległy dezaktualizacji wskutek zmiany u.p.e.a. dokonanej ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1269), a to poprzez dodanie art. 6 § 1b. Przepis ten stanowi bowiem, że przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku. Z treści powoływanego przepisu art. 6 § 1b u.p.e.a. wynika więc jednoznacznie, że celem wprowadzenia tej normy prawnej było li tylko przyznanie organom administracji/wierzycielom "możliwości" podejmowania dodatkowych czynności informacyjnych względem zobowiązanych, w celu zminimalizowania potrzeby kierowania spraw do przymusowego wykonania. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w uzasadnienia projektu ww. ustawy zmieniającej u.p.e.a. (druk sejmowy nr VII.3320), w którym wyjaśniono m.in., że "(...) Zmiany tego przepisu mają charakter porządkujący, a ponadto mają na celu poprawę jakości usług świadczonych przez administrację podatkową oraz usprawnienie kontaktów wierzycieli z zobowiązanymi poprzez możliwość podejmowania przez wierzycieli działań informacyjnych zmierzających do dobrowolnego wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego." Bez wątpienia tożsamy cel informacyjny realizowany był i jest także poprzez obowiązek doręczenia zobowiązanemu, przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. W zakresie realizacji tego obowiązku, wprowadzenie uregulowania zamieszczonego w art. 6 § 1b ustawy niczego zatem nie zmienia. W literaturze wskazuje się, że ustawodawca przywiązuje na tyle dużą wagę do dobrowolnego wykonywania obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej, że należy mówić o zasadzie ogólnej nakłaniania zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Zasada ta może być realizowana poprzez działania różnego rodzaju. W komentowanym przepisie (art. 6 § 1b u.p.e.a.) mowa o działaniach informacyjnych podejmowanych wobec zobowiązanego. Omawiana zasada ogólna może i jest realizowana również przez obowiązek upomnienia zobowiązanego przez wierzyciela (por. P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Opublikowano: WKP 2021). Skoro więc w badanym przypadku ostateczna decyzja PINB o nałożeniu obowiązku na skarżącego wydana została [...] maja 2015 r., a upomnienie z 25 czerwca 2020 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 30 czerwca 2020 r (dowód - zwrotne poświadczenie odbioru upomnienia - k. 75 akt sprawy), to nie można skutecznie postawić organom zarzutu egzekucyjnego z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. – braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Ponadto, w świetle aktualnego brzmienia art. 6 § 1b i art. 15 § 1 u.p.e.a., nie zasługiwał - w ocenie Sądu - na uwzględnienie także i ten zarzut skargi, że przed ponownym wystawieniem tytułu wykonawczego upomnienie nie zostało po raz kolejny doręczone skarżącemu. Wreszcie poza powyższym podkreślenia wymaga fakt, że zobowiązany dysponował aż nadto długim okresem czasu na dobrowolne wykonanie nałożonych obowiązków – od dnia kiedy decyzja o nakazie rozbiórki garażu stała się ostateczna ([...] lipca 2015 r.) do czasu wystawienia ponownego tytułu wykonawczego w sprawie ([...] stycznia 2021 r.) upłynęło bowiem ponad 5 lat. W tym czasie, jak już wcześniej wyjaśniono, organ egzekucyjny wystosował do zobowiązanego upomnienie, przez co wykonał obowiązek wynikający z art. 15 § 1 u.p.e.a. i uczynił zadość uprawnieniu do podejmowania działań informacyjnych zmierzających do dobrowolnego wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 6 § 1b u.p.e.a.). Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.