VII SA/Wa 1305/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi [...] [...] Północ Sp. z o.o. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrokiem z dnia 16 maja 2014 II OSK 2979/12 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...][...] Północ Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 833/12 w sprawie ze skargi [...][...] Północ Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. udzielił [...] Gminy [...] pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych, wielorodzinnych położonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], z wyłączeniem podziemnych parkingów i parteru przeznaczonego na usługi w budynku "[...]", położonym przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Burmistrz Gminy [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie garaży podziemnych pod budynkami mieszkalnymi. Następcą prawnym inwestora aktualnie jest [...][...] Północ Sp. z o.o. w [...]. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. odmówiono J. i D. J., współwłaścicielom lokalu usługowego nr [...], przy ul. [...] w [...], udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego lokalu, z uwagi na niedołączenie kompletu dokumentów, o których mowa w art. 57 Prawa budowlanego. Ponadto właściciel, który nie był inwestorem, nie wykazał, że jest adresatem pozwolenia na budowę. W dniu [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny lokali usługowych, usytuowanych na parterze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], w wyniku których stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania lokali nr [...], ("[...]"), nr [...] ("[...]"), nr [...] ("[...]"), nr [...] ("[...]"), przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt. 2 i 59f oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym wymierzył inwestorowi: [...][...] Sp. z o.o. karę w wysokości 75 000,00 zł za przystąpienie do użytkowania lokali usługowych nr [...],[...],[...],[...], usytuowanych w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Sp. z o. o., która została następcą prawnym [...][...] Sp. z o. o. nie wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie lokali usługowych nr [...],[...],[...],[...], natomiast lokale użytkowe nr [...] uzyskały decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej [...][...] - Północ Sp. z o. o., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i wymierzył skarżącej karę w wysokości 75 000,00 zł za przystąpienie do użytkowania lokali usługowych nr [...],[...],[...],[...], bez wymaganego pozwolenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że następcą prawnym [...][...] - [...] Sp. z o. o. została skarżąca, która nie jest już właścicielem lokali nr [...],[...],[...],[...]. Okoliczność ta nie prowadzi jednak do przyjęcia, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania lokali użytkowych powinna zostać nałożona na właścicieli tych lokali, a nie na skarżącą, będącą następcą prawnym inwestora. Zdaniem organu nie zwalniał inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych także fakt, że w umowach sprzedaży tych lokali znajdują się oświadczenia stron, z których wynika, że kupujący wiedzieli o braku stosownych rozstrzygnięć w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a nawet zobowiązali się do ich uzyskania, Zapisy w aktach notarialnych sprzedaży lokali nie zwalniają skarżącej, z odpowiedzialności przed organami nadzoru budowlanego z tytułu naruszeń przepisów Prawa budowlanego (w tym z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części obiektu). Natomiast wszelkie kwestie umowne między inwestorem a nabywcami lokali pozostają poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego i nie mogą stanowić przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, czy też skierowania stosownych rozstrzygnięć w tym przedmiocie do nowych właścicieli spornych lokali usługowych nr [...],[...][...],[...]. Organ II instancji stwierdził, że argumentacja skarżącej znalazłaby uzasadnienie jedynie w przypadku, gdyby łącznie z przeniesieniem własności lokali przeniesiono również pozwolenie na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organów obu instancji, że obowiązek uiszczenia kary z tytułu użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenie obciąża inwestora. Wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że adresatem rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o ten przepis powinien być inwestor. Sąd Wojewódzki stwierdził również, że dla wymierzenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma znaczenia kwestia winy lub jej braku, lecz sam fakt zaistnienia zdarzenia, ponieważ jedyną przesłanką jej wymierzenia jest fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Z tych względów inwestor jest podmiotem, na który organ nadzoru budowlanego obowiązany był nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Uchylając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzając w uzasadnieniu, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie można skutecznie wywodzić, że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia wymierza się inwestorowi bez względu na okoliczności sprawy. Taka kategoryczna wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego prowadziłaby do tego, że inwestor w sytuacjach szczególnych ponosiłby odpowiedzialność za sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew woli inwestora. Inaczej należy zatem oceniać sytuację kiedy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, czy też nie podjął działań, aby do takiego użytkowania nie doszło od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot przystąpił do nielegalnego użytkowania. Jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy, to należy poddać ocenie to, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1168/09, które należy podzielić w tej sprawie. Zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 156/10). Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby natomiast sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny automatycznie przyjął, że skoro właściciele lokali usługowych nr [...],[...],[...],[...], usytuowanych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] rozpoczęli ich użytkowanie bez wymaganego pozwolenia, to inwestor (niebędący właścicielem lokali) naruszył art. 54 i 55 Prawa budowlanego i jest zobowiązany do uiszczenia kary z tego tytułu. Mimo podnoszonych przez inwestora zarzutów, że doszło do rozpoczęcia użytkowania wbrew jego woli, albowiem nie jest już właścicielem wskazanych lokali usługowych i w umowach o ustanowienie odrębnej własności lokali, znajdują się oświadczenia nabywców, że zostali poinformowani o braku pozwolenia na użytkowanie, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było konieczne wyjaśnienie tych okoliczności, albowiem nie miały one wpływu na wynika sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się do stwierdzenia, że poza zakresem sprawy pozostają ustalenia wynikające z umów o ustanowienie odrębnej własności lokali użytkowych, gdyż umowy te nie rodzą skutków administracyjnych w sferze procesu budowlanego, a mogą stanowić jedynie podstawę ewentualnego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych inwestora od nabywcy obiektu. Takie kategoryczne stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą bowiem zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Te szczególne okoliczności mogą wynikać z relacji między inwestorem i właścicielem w związku ze zbyciem obiektu budowlanego przez inwestora i utratą tytułu prawnego do obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało od ustaleń dokonywanych w sprawie, przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu (zbycie lokali przez inwestora, treść umów o ustanowienie odrębnej własności lokali, a także kiedy przystąpiono do użytkowania lokali). Te wszystkie okoliczności sprawy nie zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, podczas gdy w tej sprawie było to konieczne. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne, ponownie rozpoznał skargę [...][...] Północ Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2014r. sygn akt II OSK 2979/12, którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 833/12 w sprawie ze skargi [...] [...] Północ Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Jak wynika z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca, o jakiej mowa w ww. przepisie, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować to jak dana kwestia została ukształtowana w prawomocnym orzeczeniu. Dotyczy to zarówno ustaleń w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy, jak i dokonanej wykładni przepisów prawa. W tym zakresie, jeżeli zostały wypowiedziane stosowne oceny w prawomocnym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający sprawę, był związany oceną zawartą w tym właśnie wyroku. Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega ponownie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że inwestor podnosił zarzut, że doszło do rozpoczęcia użytkowania wbrew jego woli, albowiem nie jest już właścicielem wskazanych lokali usługowych i w umowach o ustanowienie odrębnej własności lokali, znajdują się oświadczenia nabywców, że zostali poinformowani o braku pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Te szczególne okoliczności mogą wynikać z relacji między inwestorem i właścicielem w związku ze zbyciem obiektu budowlanego przez inwestora i utratą tytułu prawnego do obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało od ustaleń dokonywanych w sprawie, przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu (zbycie lokali przez inwestora, treść umów o ustanowienie odrębnej własności lokali, a także kiedy przystąpiono do użytkowania lokali). Te wszystkie okoliczności sprawy nie zostały ocenione podczas gdy w tej sprawie było to konieczne. Zatem istnieje konieczność ponownego rozpoznania sprawy mając na uwadze ocenę, że nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie zawsze jest usprawiedliwione i wymaga wcześniejszej oceny, czy nie zachodzą takie okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu tej kary, w szczególności okoliczności związane ze zbyciem obiektu budowlanego lub jego części przez inwestora oraz działaniami podejmowanymi w określonym czasie przez nabywcę. Konieczne jest także rozważenie, jakie znaczenie ma upływ czasu od przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, zaś do tych kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), w tym także przepisy rozdziału 8 Ordynacji dotyczące przedawnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a..