VII SA/Wa 1316/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 marca 2025 r. znak: DOP-WPN.61.66.2025.MG w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") z dnia 28 marca 2025 r., znak: DOP-WPN.61.66.2025.MG, utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora W. Parku Narodowego (dalej: "Dyrektor" lub "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...] , w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. Wójt Gminy S. (dalej: "Wójt) pismem z dnia 18 grudnia 2024 r. wystąpił do Dyrektora z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego i budynku garażowego wraz z potrzebnymi urządzeniami budowlanymi w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] położonej w miejscowości C. w gminie S. , na terenie W. Parku Narodowego (dalej: "WPN" lub "Park"). Dyrektor, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...] , odmówił uzgodnienia ww. projektu. W uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę położenie oraz zakres planowanej inwestycji, jak również utrwalone od dekad użytkowanie tej części parku narodowego, inwestycja stanowi zagrożenie wewnętrzne dla przyrody parku narodowego, w rozumieniu art. 5 pkt 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478, dalej: "u.o.p."). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. S. (dalej: "inwestor" lub "skarżący"). Minister, postanowieniem z dnia 28 marca 2025 r., znak: DOP-WPN.61.66.2025.MG, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa i zapadłe na gruncie ich stosowania orzecznictwo. Minister podał dalej, że podzielił stanowisko Dyrektora co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku którego odmówiono uzgodnienia realizacji inwestycji na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości C. położonej na obszarze W. Parku Narodowego. Zebrany materiał dowodowy w odniesieniu do specyfiki i charakteru planowanego przedsięwzięcia oraz zaprezentowana do niego argumentacja, zdaniem organu odwoławczego, jednoznacznie przesądzają o możliwości nawet bezpośredniego, a także długofalowego (w długiej perspektywie czasowej), wpływu planowanej inwestycji w postaci rozbudowy domu mieszkalnego oraz budowy budynku gospodarczego oraz garażowego na szeroko rozumiane walory przyrodnicze Parku. Przez walory przyrodnicze należy w rozpatrywanym studium przypadku rozumieć przede wszystkim naruszenie dotychczas niezamieszkałych terenów użytkowanych rolniczo, stanowiących ważny bufor i barierę biogeochemiczną zabezpieczającą objęte ochroną siedliska przyrodnicze przed wpływami presji urbanistycznej. Jak podał dalej Minister, organ I instancji wskazał bezpośrednie sąsiedztwo siedliska grądu subkontynentalnego (Tilio-Carpinetum), a co szczególnie istotne, organ I instancji odniósł się do kluczowych gatunków awifauny Parku powiązanych z miejscem planowanej inwestycji i terenami bezpośrednio do niej przyległymi. Na podstawie badań monitoringowych wykazano na omawianym terenie żerowisko i miejsca rozrodu objętych ochroną gatunkową ptaków takich jak: kszyk (Gallinago gallinago), kropiatka (Porzana porzana), derkacz (Crexcrex), dziwonia zwyczajna (Carpodacus erythrinus) i żuraw zwyczajny (Grus grus). Obszar ten jest również żerowiskiem dla cennych gatunków ptaków drapieżnych: trzmielojada (Pernis apivorus), błotniaka stawowego (Circus aeruginosus), orlika krzykliwego (Aquila pomarina) i kani czarnej (Mi/vus migrans). Wskazane przez Dyrektora w wydanym postanowieniu gatunki znajdują na omawianym terenie i w sąsiadujących zadrzewieniach dogodnych miejsc dla rozrodu, poszukiwania pokarmu oraz zgodnych ze swoim behawiorem terenów codziennej egzystencji. Notatka służbowa z dnia 9 stycznia 2025 r. pracownika Parku M. R. w sposób precyzyjny na załącznikach graficznych przedstawia miejsca występowania omawianych gatunków i uwidocznia bezpośrednie powiązanie przestrzenne wskazanych lokalizacji z miejscem zaplanowanej inwestycji. Wymienione gatunki ptaków objęte są ochroną gatunkową na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 2380). Zgodnie z § 10 ww. rozporządzenia ochrona wskazanych gatunków polega między innymi na utrzymaniu właściwego stanu ich populacji lub siedlisk. Tak więc, zdaniem Ministra, chodzi w tym miejscu o zachowanie naturalnych i nieprzekształconych działalnością człowieka biotopów oraz odpowiedniej mozaiki krajobrazu, niezbędnych dla poszczególnych gatunków fauny. Dane monitoringowe o występowaniu gatunków wskazane przez organ I instancji posłużyły do sformułowania zasad ich ochrony w opracowaniu eksperckim ("operacie" do Planu Ochrony) sporządzonym na potrzeby przygotowywanego rozporządzenia Ministra w sprawie Planu Ochrony. Z uwagi na powyższe tereny leśne położone bezpośrednio przy północno-zachodniej granicy nieruchomości, zgodnie ze wskazaniami eksperckimi, zostały objęte ochroną ścisłą (w rozumieniu art. 5 pkt. 9 u.o.p.). Organ odwoławczy stwierdził, że przedstawione przez organ I instancji dane pokazują w sposób jednoznaczny, że dalsza rozbudowa antropogeniczna miejscowości C. w kierunku Jeziora W. stanowiłaby zagrożenie wewnętrzne dla siedlisk przyrodniczych i występujących na nich gatunków awifauny. Możliwość dopuszczenia rozwoju zabudowy w terenie dotychczas ekstensywnie użytkowanym rolniczo (posadowiony dom nie jest zamieszkany) przyczyniłaby się do stopniowej utraty siedlisk (fragmentacji krajobrazu) i postępującej ingerencji człowieka w niezaburzone dotychczas naturalne procesy przyrodnicze, Skutkujące odziaływaniem czynników antropogenicznych takich jak permanentna obecność ludzi, emisja hałasu, emisja światła, rozszerzająca się emisja obcych zapachów, ekspansja gatunków obcych etc. Dlatego też, w ocenie Ministra, organ I instancji słusznie podjął decyzję o braku możliwości rozwoju dalszej zabudowy terenu poza istniejącą, historycznie i kulturowo ukształtowaną linią zabudowy miejscowości C. . Obecny na działce nr [...] dom powstał między 1996-2002 rokiem i jest w bardzo złym stanie technicznym grożącym zawaleniem. Dach i ściany są przepróchniałe i posiadają liczne ubytki. Fundamenty są popękane, ich erozja związana jest m.in. z zadrzewieniami, które zarastają nieużytkowany budynek (korzenie powodują dodatkową erozję). Wnętrze nieruchomości nie zostało ukończone, wewnątrz znajduje się pusta nieużytkowana przestrzeń (brak ścian, podłóg, sufitów). Rozpoczęta ponad 20 lat temu budowa, prawdopodobnie nigdy nie została ukończona, a budynek nigdy nie został oddany do użytku. Powyższe potwierdza ekspertyza techniczna p. S. , zgodnie z którą "stan techniczny budynku jest średni w części fundamentowej i piwnicznej i średni i słaby w części nadziemnej". Warto, w ocenie Ministra, też zwrócić uwagę na fakt, że obszar w promieniu kilkuset metrów od planowanej inwestycji jest obszarem niezamieszkałym. Najbliższa zabudowa oddalona jest ok. 400 m na wschód od miejsca inwestycji i jest związana z historyczną zabudową wsi C. . Minister podał, że całkowicie podziela pogląd organu I instancji, iż w omawianym przypadku nie można także mówić o kontynuacji funkcji dotychczasowego użytkowania i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.. Zaproponowana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy forma rozbudowy istniejącego nieużywanego pustostanu oraz budowa 2 dodatkowych budynków zdecydowanie odbiega od dotychczasowego sposobu zagospodarowania gruntów na omawianym obszarze. Obecny sposób zagospodarowania i użytkowania terenu będąc zgodnym z celami ochrony Parku (utrzymanie zespołu siedlisk przyrodniczych - art. 8 ust 2 u.o.p.), nie wpływa także negatywnie na ochronę przyrody Parku, w tym jego walorów krajobrazowych. Przyjmując możliwość odmiennej wykładni, tej o możliwości kontynuacji gospodarczego wykorzystania omawianego terenu, doszłoby niewątpliwie w najbliższej perspektywie czasowej do dalszej fragmentacji i zabudowy cennego obszaru przyrodniczego położonego w ochronie krajobrazowej Parku z jednoczesną likwidacją kluczowych siedlisk przyrodniczych i powiązanych z nimi licznymi relacjami ekologicznymi wielu gatunków zwierząt będzie niewątpliwie negatywnie oddziaływać na szczególnie cenny obszar parku narodowego. Dopuszczenie projektowanej budowy w omawianej lokalizacji skutkowałoby naruszeniem nie tylko zakazu art. 15 ust 1 pkt 1 u.o.p. ale także innych zakazów, chociażby określonych w art. 15 ust 1 pkt 5, 6 czy 9. W ocenie Ministra planowana zabudowa posiadłaby również negatywny wpływ na utrwalone dotychczas walory krajobrazu Parku postrzeganego zarówno w kierunku Jeziora W. , jak również w rzucie na elementy dotychczasowej zabudowy wsi C. . Zdaniem Ministra, w rozpatrywanym przypadku, jest niezmiernie istotne, że ograniczenie możliwości dalszej zabudowy kubaturowej terenu w kierunku Jeziora W. znalazło swój wyraz w aktualnych ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. , na które trafnie powołuje się także Dyrektor w wydanym postanowieniu (por. mapa kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. ). Zgodnie z przywołanym dokumentem planistycznym nie przewiduje on również dalszej zabudowy terenów rolniczych poza zwartą linię zabudowy miejscowości C. . Jednoznaczne kierunki zagospodarowania i zapisy Studium zostały także uzgodnione przez Dyrektora na podstawie art. 10 ust. 6 u.o.p. w postanowieniu z dnia 27 lipca 2020 r. znak: OPIK 440-1.1/20 (w aktach sprawy). Przyrodnicze podstawy odmowy uzgodnienia przez organ I instancji projektu decyzji o warunkach zabudowy znajdują swoją logiczną spójność z najważniejszym i obowiązującym dokumentem o randze planistycznej w Gminie. Minister stwierdził, iż ustalenia zawarte w Studium stanowią ważny materiał dowodowy w sprawie, ponieważ dokument ten jest swoistym interdyscyplinarnym materiałem eksperckim (i tak w omawianym przypadku należy powołanie się na ten dokument traktować) i to niezależnie od faktu, iż zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p.") przestrzennym Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie posiada cech aktu prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem organu odwoławczego należy jednak przyjąć zastrzeżenie, że jest to możliwe tylko w takim przypadku, kiedy zapisy zawarte w Studium dotyczą bezpośrednio stanu faktycznego sprawy i znajdują bezpośrednie (tak jak w omawianym przypadku) przełożenie na normy prawa materialnego powszechnie obowiązującego, zgodnie z trybem prowadzonego postępowania administracyjnego. Wszelkie rozwiązania niezgodne z przyjętymi perspektywicznymi założeniami w odniesieniu do planowania przestrzennego na poziomie lokalnym, nie powinny być (teoretycznie) aprobowane przez organ prowadzący postępowanie główne (w tym przypadku Wójta). Powinno to posiadać o tyle wiążące znaczenie dla każdego postępowania wpadkowego, iż ogólna koncepcja dokumentu, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin podlega w trakcie jego sporządzania szerokiej procedurze opiniowania i procedurze uzgodnieniowej. Tak więc, wnoszenie zmian do planowania przestrzennego w konsekwencji sprzecznych z przyjętymi w trakcie procedowania powyższego dokumentu założeniami, wydaje się zupełnie nieracjonalne, z punktu widzenia prawnej konieczności uchwalania i długofalowej roli powyższego dokumentu w kształtowaniu lokalnych rozwiązań planistycznych o dużym znaczeniu, między innymi, dla ochrony przyrody. W odniesieniu do dodatkowych uwarunkowań przyrodniczych przemawiających za koniecznością odmowy dla projektowanego przedsięwzięcia budowlanego przedmiotowej działce Minister stwierdził, że rozpatrywany teren planowanej inwestycji na obszarze bezpośrednio przyległym do terenów leśnych jest ważnym, dotychczas niezdegradowanym obszarem, służącym lokalnym i ponadlokalnym migracjom zwierząt (głównie ssaków roślinożernych) na obszarze Parku. Potwierdza to materiał źródłowy opracowany przez pracowników Parku, zgodnie z którym tereny inwestycji jak i okoliczne tereny leśne są naturalnymi szlakami migracyjnymi dużych ssaków. Położony na południe od inwestycji teren rzeki C. H. wraz z otaczającymi go lasami, w tym również lasami znajdującymi się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, stanowi bardzo ważny kanał migracji jeleni, saren i dzików. Duża koncentracja potencjalnych ofiar (głównie jeleni, które w tej części lasu osiągają bardzo duże zagęszczenia) przyciąga drapieżniki - głównie wilki oraz rysia. Obszar przy granicy lasu stanowi częstą uczęszczaną strefę buforową terytorium rodziny wilków zamieszkujących północną część Parku. Obszar lasu znajdujący się na zachód od planowanej inwestycji i stanowi bardzo istotną część terytorium kolejnych rodzin wilków zamieszkujących północną część Parku. Obszar ten obfituje w potencjalne ofiary, a bogata rzeźba terenu ułatwia polowania i pozwala na ukrycie się w ciągu dnia. Często, szczególnie w okresie zimowym, wilki przebywają w tym obszarze bardzo długo, rzadko opuszczając ten fragment lasu (w 2023 r. w obszarze tym zlokalizowana była nora, w której z sukcesem zostały wyprowadzone szczeniaki). Projektowana przebudowa i związana z nią rozbudowa użytkowania terenu działki nr [...] obręb C. , która jest otoczona zwartymi kompleksami leśnymi będącymi ostoją zwierzyny, będzie realnym zagrożeniem dla bytujących i migrujących tu zwierząt, dodatkowo należy spodziewać się sytuacji konfliktowych wywołanych przez bezpośredni kontakt człowieka z dużymi drapieżnikami (wilkiem i rysiem). Organ odwoławczy zaznaczył, że mozaika krajobrazu, z jaką w omawianej lokalizacji mamy do czynienia, sprzyja niewątpliwie funkcjonalnym korytarzom ekologicznym w rozumieniu definicji art. 5 pkt 2 u.o.p., gdzie przez korytarz ekologiczny należy rozumieć obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Do tworzenia i utrzymania korytarzy ekologicznych (w przypadku zwierząt objętych ochroną ścisłą bądź czynną) zobowiązuje również § 10 pkt 4 lit. i) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Dokument planistyczny (i zarazem o znaczeniu eksperckim) jaki stanowi Studium, również uwzględnia problematykę korytarzy ekologicznych poprzez ich wyznaczenie (por. mapa kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. ). Teren inwestycji znajduje się na obszarze węzłowym dla odcinka Puszcza A. - Puszcza R. (KPn-4A) Północnego Korytarza Ekologicznego, dla którego WWF Polska, we współpracy z Instytutem Biologii S. PAN w B. , opracował w 2015 r. Program Ochrony (J. W., N. S., S. K., S. M., M. R. W., N. K., J. B., W. J. M" Z. H., P. M., G. M., K. R.T., Ś. R. Projekt korytarzy ekologicznych łączących Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce. Zakład Badania S. PAN, B. 2011). Zdaniem Ministra, umożliwienie dalszej zabudowy otwartych terenów przestrzeni przyrodniczej poza zwartą i utrwaloną historycznie zabudowę miejscowości C. , będzie z całą pewnością skutkowało zagrożeniem wewnętrznym dla funkcjonowania opisanych korytarzy ekologicznych o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym. W przypadku wprowadzenia zabudowy, przyjęte funkcje ekologiczne dla tego niewielkiego obszaru dla egzystencji wielu gatunków zwierząt lądowych (w szczególności ssaków kopytnych) zostałyby bezpowrotnie utracone w wyniku narastającej presji antropogenicznej, jako permanentnego czynnika płoszącego, a także wskutek oczywistej fragmentacji powierzchni biologicznie czynnej. Dlatego też, stanowisko organu I instancji w odniesieniu do możliwości utraty ekologicznej funkcji siedlisk przyrodniczych, jest także merytorycznie spójne z prawidłowymi pod względem merytorycznym wskazaniami Studium odnośnie problematyki korytarzy ekologicznych. Potrzeba ochrony korytarzy ekologicznych wynika również z Programu Ochrony Środowiska Województwa P. do 2030 r. przyjętego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] listopada 2021 r. Wspomniany dokument wymienia m.in. presję na korytarze ekologiczne, jako jeden z głównych problemów i zagrożeń dla środowiska województwa podlaskiego (w obszarze zasobów przyrodniczych województwa). Jednym z celów i kierunków działania jest ochrona korytarzy ekologicznych i przeciwdziałanie fragmentacji przestrzeni przyrodniczej. W odniesieniu do podniesionej w zażaleniu przez inwestora kwestii zagospodarowania terenu, drewnianego domu znajdującego się na działce nr [...] , Minister nie podzielił poglądu odnośnie rozbudowy inwestycji. Zdaniem tego organu obecnie nieruchomość jest w złym stanie technicznym jest niezamieszkana i nieużytkowana. Projektowany dojazd do inwestycji to wewnętrzna droga leśna (użytek leśny), która znajduje się w obrębie zinwentaryzowanego siedliska Natura 2000 (kod 9170-2). Budowa dojazdu będzie miała zatem niekorzystny wpływ nie tylko na okoliczny krajobraz, ponieważ stanowi również realne zagrożenie dla integralności siedlisk leśnych Natura 2000. Obszar w promieniu kilkuset metrów, od planowanej inwestycji, jest obszarem niezamieszkałym. Najbliższa zabudowa oddalona jest ok. 400 m na wschód od miejsca inwestycji i jest związana z historyczną zabudową wsi C. . Rozbudowa domu mieszkalnego na przedmiotowym obszarze wykorzystywanym jako łąka, wokół terenów leśnych objętych ochroną ścisłą, niesie za sobą innego rodzaju ewidentne zagrożenia i co istotne, nie jest jakimkolwiek remedium na zanieczyszczenia typu obszarowego, o których nadmienia inwestor. Należy także pamiętać, że jednym z czynników łagodzących wpływ potencjalnych zanieczyszczeń obszarowych dla środowiska wodnego (w tym przypadku Jeziora W. ) jest utrzymywanie jak największych powierzchni obszarów "naturalnych", terenów zielonych (łąk, pastwisk, zadrzewień) spełniających rolę naturalnej bariery biogeochemicznej blokującej w różnym stopniu migracje zanieczyszczeń (oczywiście w zależności od identyfikowanych kierunków ich spływu i innego rodzaju parametrów). Każdy rozwój zabudowy na terenach aktywnych biologicznie, betonowanie i utwardzanie powierzchni pod inwestycje, betonowanie podjazdów i podwórek przy nieruchomościach etc. uszczupla w zdecydowanym stopniu naturalne zdolności filtracyjne terenów zielonych, niezabudowanych. Proponowana inwestycja budowlana chociażby nie niosąca za sobą bezpośrednich nakładających się zagrożeń emisją substancji szkodliwych, np. w wyniku odprowadzenia zanieczyszczeń do środowiska, niesie za sobą niewątpliwie innego rodzaju zagrożenia wewnętrzne dla przyrody Parku. Reasumując, Minister stanął na stanowisku, że zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w granicach ustawowego celu utworzenia parku narodowego oraz zakazów ustanowionych w art. 15 ust. 1 u.o.p. W rozpatrywanej sprawie i przeanalizowanym studium przypadku organ ten podzielił stanowisko Dyrektora oparte na przeprowadzonej analizie merytorycznej stanu faktycznego w odniesieniu do sytuacji przestrzennej i uwarunkowań przyrodniczych rejonu planowanej inwestycji. Decyzja o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w postaci "przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego i budynku garażowego wraz z potrzebnymi urządzeniami budowlanymi w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] została oparta na dobrze zebranym materiale dowodowym, w oparciu o prawidłowe wnioski prezentujące podstawowe związki przyczynowo-skutkowe w kontekście potrzeby wykazania negatywnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na walory przyrodnicze Parku. Organ odwoławczy stwierdził także, że przedstawiony materiał dowodowy i zastosowana do niego argumentacja znajdują bezpośrednie przełożenie na grunt prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, w rozpatrywanym przypadku na przepisy u.o.p., precyzujące w szczególności kwestię instytucji zagrożenia wewnętrznego, w tym przypadku dla walorów przyrodniczych W. Parku Narodowego. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 30 kwietnia 2025 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra z dnia 28 marca 2025 r., zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji gospodarczego wykorzystania terenu i wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, podczas gdy: a) na działce znajduje się już budynek mieszkalny w stanie pozwalającym na jego zamieszkanie, b) projekt decyzji odnosi się do zabudowy zagrodowej, a istniejący na działce budynek zgodnie z poglądami doktryny może i powinien być traktowany na równi z zabudową zagrodową jako konieczny element funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym, wokół którego mają zostać zorganizowane dalsze obiekty budowlane służące do prowadzenia gospodarstwa, c) skarżący jest rolnikiem, któremu przysługuje uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości w warunkach zabudowy zagrodowej, a jednocześnie jest zobowiązany do prowadzenia gospodarstwa rolnego na podstawie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, d) przeznaczenie działki pod zabudowę zagrodową oznacza istnienie kontynuacji rolniczego przeznaczenia nieruchomości, z uwagi na taki rolniczy charakter zabudowy zagrodowej, e) działka jest użytkowana gospodarczo (jako łąka), a planowana inwestycja stanowi jedynie modernizację i rozbudowę istniejącej infrastruktury, przy czym gospodarcze użytkowanie gruntu i wykonywanie prawa nie polega jedynie na przebudowie istniejącego budynku, ale również na korzystaniu z nieruchomości w inny sposób (np. regularne koszenie łąki), który zapewnia właścicielowi realizację przysługującego mu prawa w zgodzie z rolniczym przeznaczeniem nieruchomości; 2) art. 5 pkt. 28 u.o.p. w związku z art. 5 pkt 8 u.o.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zabudowa nieruchomości stanowi zagrożenie wewnętrzne dla przyrody Parki w rozumieniu tego artykułu oraz doprowadzi do naruszenia cech charakterystycznych jego krajobrazu, podczas gdy analiza stanu faktycznego wykazuje, że zagrożenie to nie występuje realnie, a jedynie stanowi wynik dokonania przez organ dowolnej, nadmiarowej i hipotetycznej oceny wpływu inwestycji na jej otoczenie i przyrodnicze i krajobrazowe, która nie znajduje uzasadnienia w rzeczywistych rozmiarach planowanej inwestycji; 3) art. 12 ust. 1 pkt. 5 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr.b.") poprzez przeprowadzenie czynności zaliczających się do samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, tj. kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, przez osobę nie posiadającą odpowiedniego wykształcenia technicznego i praktyki zawodowej, stwierdzonych decyzją zwaną "uprawnieniami budowlanymi’’, co doprowadziło do dokonania przez organy obu instancji kluczowych a kontrfaktycznych ustaleń w sprawie, tj. przyjęcia, że "obecny na działce nr [...] dom (...) jest w bardzo złym stanie technicznym grożącym zawaleniem" oraz że "posadowiony dom nie jest zamieszkany", co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji gospodarczego wykorzystania terenu i wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy 1) art. 7, art. 77 oraz art 80. ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. 2024 poz. 572, dalej: k.p.a.) w szczególności polegające na: a) ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zakresie stanu technicznego istniejącego na działce budynku, pomimo braku kompetencji organów do dokonywania wiążących ustaleń w kwestii warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, b) ustaleniu stanu technicznego istniejącego na działce budynku w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy w postaci archiwalnej ortofotomapy oraz jedynie fragmentów ekspertyzy budowlanej K. S. z pominięciem analizy dołączonej do ekspertyzy dokumentacji fotograficznej, która oddaje prawdziwy stan budynku, c) błędnym przyjęciu wbrew wnioskom wynikającym z analizowanej przez organy ortofotomapy oraz wypisu z Ewidencji gruntów i budynków i Kartoteki budynków, że budowa istniejącego na działce budynku nie została ukończona, podczas gdy z tych dokumentów i danych uwidocznionych na ortofotamapie wynika, że budynek ma nadany numer jednostki rejestrowej, pozycję w kartotece budynków oraz został uwidoczniony na ortofotomapie, a zatem istnieje jako obiekt oddany do użytkowania, d) błędnym przyjęciu, że zły stan techniczny budynku, znajdującego się na działce, pozwala na określenie go jako "ruina", której nie można użytkować, a tym samym, że inwestycja polegać będzie na budowie całkowicie nowego budynku, podczas gdy istniejący obiekt zgodnie z załączoną do akt ekspertyzą techniczną w dużej części nadaje się do zamieszkania i jest zamieszkiwany, jest do tego przygotowany i został wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną oraz instalację elektroenergetyczną, jak również stanowi element funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym, a pozostałe planowane obiekty budowlane, tj. budynek gospodarczy i budynek garażowy stanowią obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa w ramach zabudowy zagrodowej, e) błędnym przyjęciu wbrew materiałowi dowodowemu sprawy, że planowana inwestycja obejmuje rozbudowę drogi dojazdowej w ramach wewnętrznej drogi leśnej, co miałoby mieć niekorzystny wpływ na okoliczny krajobraz oraz integralność siedlisk leśnych Natura 2000, podczas gdy zgodnie z projektem decyzji o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie obejmuje remontu drogi z uwagi na posiadany już dostęp do drogi publicznej, f) bezpodstawnym przyjęciu, że inwestycja wiązać się będzie z wycinką drzew z uwagi na konieczność poszerzenia drogi dojazdowej, podczas gdy inwestycja nie obejmuje rozbudowy drogi ani jakiejkolwiek ingerencji w istniejący drzewostan z uwagi na istniejącą możliwość korzystania z dotychczasowego dojazdu do nieruchomości, g) błędnym przyjęciu, że obszar w okolicy działki skarżącego jest obszarem niezamieszkałym, co miałoby być potwierdzone przez istotne oddalenie najbliższej od niej zabudowy, podczas gdy znaczne odległości dzielące zabudowania położone na sąsiednich terenach wynikają jedynie z rozmiaru działek ewidencyjnych, których średnia powierzchnia wynosi ok. 3,5 ha, h) wyolbrzymieniu, wbrew danym pochodzącym z materiału dowodowego sprawy, wpływu planowanej inwestycji na przedmiotową nieruchomość, podczas gdy z materiału tego wynika, że jej faktyczne oddziaływanie można ocenić jako marginalne; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Dyrektora z dnia 10 stycznia 2025 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego i budynku garażowego wraz z potrzebnymi urządzeniami i budowlanymi w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] położonej w miejscowości C. w gminie S. , na terenie W. Parku Narodowego, podczas gdy Minister powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy, względnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ponieważ postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, a także przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, z: 1) kopii zawiadomienia o nadaniu numeru porządkowego 14 budynkowi położonemu w miejscowości C. na działce o numerze geodezyjnym [...] , [...] ) kopii dwóch oświadczeń skarżącego złożonych Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa z dnia 24 lutego 2021 r. oraz 4 maja 2021 r., zawierających zobowiązanie do osobistego prowadzenia działalności rolniczej, nabycia nieruchomości w celu prowadzenia produkcji rolnej oraz kwalifikacji rolniczych sskarżącego. W szerokim uzasadnieniu skargi przedstawiono stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi z dnia 4 czerwca 2025 r. na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowień organów, w których odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego i budynku garażowego wraz z potrzebnymi urządzeniami budowlanymi w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] położonej w miejscowości C. w gminie S. , na terenie W. Parku Narodowego. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcia organów są prawidłowe, zaś wszelkie zarzuty zawarte w skardze wskazujące na naruszanie przepisów prawa materialnego i procesowego są bezzasadne. W tym miejscu należało przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.p., parki narodowe są jedną form ochrony przyrody. Obecnie jest to najpełniejsza forma ochrony przyrody, a podstawę do tworzenia parków narodowych stanowi interes publiczny. W art. 8 ust. 1 u.o.p. wskazano, że park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Należy zwrócić uwagę, że nie tylko sama przyroda podlega ochronie na terenie parku, ale także jego walory krajobrazowe, które należy rozumieć jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 u.o.p.). Ze względu zatem na regulacje zawarte w ustawie o ochronie przyrody przyjęto w u.p.z.p. nadzór parku narodowego nad inwestycjami zlokalizowanymi w jego granicach. Zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce ewidencyjnej znajdującej się w granicach parku narodowego lub jego otuliny, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem tego parku. W postępowaniu uzgodnieniowym dyrektor parku narodowego zobligowany jest rozważyć każde z uzgadnianych działań inwestycyjnych przez pryzmat celów wyrażonych w art. 8 ust. 2 u.o.p., w tym zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej oraz walorów krajobrazowych tego parku. Jednocześnie organ uzgodnieniowy nie kreuje nowego stanu faktycznego, lecz dokonuje oceny planowanego przedsięwzięcia jedynie w granicach uzgadnianej inwestycji, oceniając przedmiot tak jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, dyrektor parku narodowego winien uzgodnić zamierzoną inwestycję w granicach swoich kompetencji, oceniając czy z punktu widzenia przepisów o ochronie przyrody możliwa jest realizacja inwestycji na terenie parku narodowego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r. IV SA/Wa 425/04). W procedurze uzgodnieniowej należy również pamiętać, że ze względu na cel, w jakim park narodowy został utworzony, ingerencja w jego obszar powinna być jak najmniej uciążliwa i nie powodująca istotnych zmian, w tym krajobrazowych. Wskazać należy, że aby doprowadzić do realizacji celów którym służy utworzenie i istnienie parku, ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.p. określił szczegółowy katalog zakazów, które winne być przestrzegane na terenie parku. Jednym z nich jest zakaz wskazany przez organy - budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. W art. 15 ust. 2 u.o.p. wymieniono przypadki, kiedy zakazy określone w ust. 1 nie znajdują zastosowania. I tak w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. wskazano, iż zakazy te nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W świetle art. 5 pkt 8 u.o.p. pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Teren parku narodowego objęty jest ochroną krajobrazową. Celem powyższej regulacji jest zatem zachowanie walorów krajobrazowych, czyli wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych obszaru oraz związanej z nim rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Oznacza to, że działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. Zdaniem Sądu, odstąpienie od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p., możliwe jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. jedynie wobec obszarów objętych ochroną krajobrazową m. in. w trakcie wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Brak jest podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową. Podkreślić należy, że art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. w zakresie wykonywania prawa własności nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 u.o.p., lecz odsyła w tym zakresie do unormowań Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, a w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych też samych granicach może rozporządzać rzeczą, ale czynić to może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia 25 września 2003 r. V CK 201/2002, uchwała z dnia 28 sierpnia 1997 r. III CZP 36/97, wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 r. IV SA 1462/96, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r. I OSK 1148/06), prawo własności pomimo, iż jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści w porównaniu z innymi prawami i najsilniejsze w stosunku do rzeczy, nie jest prawem absolutnym i niczym w swojej treści nieograniczonym. Do jego istoty należą z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy, z drugiej zaś pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę tego prawa, w konsekwencji także granicę jego ochrony. Ograniczenia te wynikają z przepisów Kodeksu cywilnego, które nakazują uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, z przepisów prawa sąsiedzkiego, a także innych przepisów ustawowych, np. o ochronie przyrody. Właścicielowi wolno zatem czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. W przypadku zlokalizowania działki, na obszarze chronionym ustawowo, tj. na obszarze parku narodowego, granice ustawowe korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie art. 15 ust. 1 u.o.p., wprowadzający ustawowo, m. in. zakaz budowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, chyba że te służą celom parku narodowego. Wyjątkowo zatem zakaz, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania. Teren ten objęty jest ochroną krajobrazową, bowiem nieruchomości użytkowane są gospodarczo (art. 117 ust. 2 u.o.p.). Wykorzystywanie gospodarcze musi być rozumiane jako zgodne z celami parku i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla parku. Nie można przez gospodarcze wykorzystanie obszaru parku narodowego rozumieć wszelkiego rodzaju działalności w ramach realizacji prawa własności, gdyż podważałoby to główny cel ochrony przyrody jakim jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych. Przykładowo, jako dające się pogodzić z celami utworzenia parku i nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych użytkowanie rolnicze (koszenie łąk). W takim przypadku, tj. jeżeli na terenie nieruchomości w granicach parku prowadzone jest gospodarstwo rolne, art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. pozwala w szczególnych sytuacjach na budowę budynku w celu możliwości prowadzenia tej działalności rolniczej. O ile zatem rodzaj inwestycji nie budzi wątpliwości, że będzie jedynie narzędziem prowadzenia działalności rolniczej i jedynie w celu prowadzenia tej działalności, czyli w istocie będzie służył wyłącznie do obsługi działalności rolniczej prowadzonej na tym obszarze, spełnia się przesłanka do wyłączenia zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2022 r. II OSK 260/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że organy obu instancji mogły odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonego w sprawie skarżącego. Sąd przypomina, że uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w tym z właściwym dyrektorem parku narodowego (pkt 7) dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. i ze względu na ochronę przyrody mają charakter uznania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r. II SA 883/82, PiP z 1983, z. 6, s. 141). W ocenie Sądu, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organy zrealizowały obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, zasadnie i przekonywująco organy wskazały, że w niniejszej sprawie powstały na przełomie XX i XXI w. budynek jest w złym stanie technicznym (co było podstawową kwestią sporną). Budynek prawdopodobnie nigdy nie był użytkowany o czym świadczy jego stan. Dach i ściany są przepróchniałe i posiadają liczne ubytki. Fundamenty są popękane, związana jest m.in. z zadrzewieniami, które zarastają nieużytkowany budynek (korzenie powodują dodatkową erozję). Wnętrze nieruchomości nie zostało ukończone, wewnątrz znajduje się pusta nieużytkowana przestrzeń (brak ścian, podług, sufitów). Rozpoczęta ponad 20 lat temu budowa, prawdopodobnie nigdy nie została ukończona, a budynek nigdy nie został oddany do użytku. Wbrew zarzutom skarżącego posiadanie samodzielnych funkcji w budownictwie nie było wymagane do oceny jego stanu technicznego, a o jego stanie świadczy znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna, w szczególności z wnętrza budynku. Również z wykonanej na zlecenie inwestora w 2023 r. ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny budynku jest średni, a "Użytkowane było prawe skrzydło budynku w poziomie parteru i poddasza, pozostała część domu nie posiada elementów wykończeniowych i instalacyjnych" (str. 1 opinii). Jednocześnie odnośnie faktu użytkowania budynku, to skarżący nie przedstawił ani zezwolenia na jego użytkowanie ani też nie wykazał aby złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, toteż nie można uznać, że budynek był wcześniej - zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w chwili zakończenia budowy (która to data nie jest znana) - dopuszczony do użytkowania. Wnioskowane jako dowód w sprawie wydane na kilka dni przed wydaniem zaskarżonego postanowienia "Zawiadomienie o nadaniu numeru porządkowego" nie może stanowić dowodu w zakresie wcześniejszego użytkowania tego budynku. Analogicznie przedłożone jako dowód w sprawie oświadczenie skarżącego z 2021 r. świadczy jedynie o zamiarze prowadzenia w przyszłości działalności rolniczej, nie stanowi natomiast dowodu prowadzenia takiej działalności przed złożeniem wniosku o uzgodnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe jako nieprzydatne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Powyższe miało znaczenie w zakresie możliwości zastosowania przez organy art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Jeszcze raz należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie NSA jednolicie wskazuje się, że dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., biorąc także pod uwagę ratio legis ustawodawcy w zakresie celu utworzenia parku narodowego, dotyczy działalności, która daje możliwość użytkowania danego obszaru przez ich właściciela na dotychczasowych zasadach, czyli stanowi to kontynuację tej funkcji w trakcie ich gospodarczego wykorzystania w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2025 r. III OSK 1582/23). Skarżący, zdaniem Sądu, nie wykazał aby budynek był wcześniej wykorzystywany na cele prowadzenia działalności rolniczej (zabudowa zagrodowa), ani też nie wykazał, aby w ogóle był on zgodnie z przepisami prawa dopuszczony do użytkowania. Toteż stanowiło to wystarczającą przesłankę dla organów do odmówienia mu uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wobec braku możliwości zastosowania przez organy przepisu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. W związku z tym Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. (zarzuty I.1 i I.3 skargi) oraz art. 12 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 Pr.b. za niezasadne. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 5 pkt 28 u.o.p. w zw. z art. 5 pkt 8 u.o.p. (zarzut I.2 skargi). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że stosownie do art. 5 pkt 8 u.o.p. ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenia, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. II OSK 671/14). Biorąc pod uwagę powyższe, organy wskazały, że dopuszczenie zabudowy w analizowanym obszarze stanowi zagrożenie wewnętrzne dla Parku w rozumieniu art. 5 pkt 28 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem "zagrożenia wewnętrznego" rozumie się: "czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka w granicach obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej". Zgodzić się można z organami wskazującymi na to, że realizacja przedsięwzięcia powodującego powstanie takiego zagrożenia, z mocy prawa wymaga jego eliminacji lub prewencji. Zabudowa opisana w decyzji o warunkach zabudowy w sposób ujemny ingeruje w nieprzekształcony jak dotąd obszar siedlisk występowania gatunków zwierząt i ekoton siedlisk przyrodniczych, wprowadzając zakłócenie funkcji przyrodniczych analizowanego obszaru do tego stopnia, że powoduje "powstanie zagrożenia wewnętrznego" dla Parku. W niniejszej sprawie organy w sposób bardzo szczegółowy i merytoryczny odniosły się również do zagrożenia płynącego z nowej inwestycji dla gatunków awifauny. Wskazano między innymi: - jakie gatunki ptaków migrujących oraz występujących całorocznie, a posiadających w Parku swe siedliska, korzystają z obszarów otaczających analizowany obszar; - na obecność szeregu innych gatunków ptaków czynnie korzystających z przestrzeni Parku, jak i pogranicza administracyjnego oraz przylegających do niego łąk; - na to, że obszary rolne są siedliskiem życia różnych innych gatunków zwierząt (np. wilki) i dla gatunków ptaków drapieżnych niezbędnie jest pozostawienie znacznych płatów powierzchni nieprzekształconych w kierunku budowlanym. W ocenie Sądu, prawidłowo twierdzą organy, że możliwość dopuszczenia rozwoju zabudowy w terenie dotychczas nie użytkowanym rolniczo (posadowiony dom nie jest zamieszkany) przyczyniłaby się do stopniowej utraty siedlisk (fragmentacji krajobrazu) i postępującej ingerencji człowieka w niezaburzone dotychczas naturalne procesy przyrodnicze, skutkujące odziaływaniem czynników antropogenicznych takich jak permanentna obecność ludzi, emisja hałasu, emisja światła, rozszerzająca się emisja obcych zapachów, ekspansja gatunków obcych etc. Podkreślić trzeba, że nie tylko sama przyroda podlega ochronie na terenie parku narodowego, ale także jego walory krajobrazowe, które należy rozumieć jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. IV SA/Wa 1630/10). Realizacja uzgadnianego projektu pogłębi zniekształcenie siedlisk przyrodniczych Parku, w szczególności, że pewien ich fragment oraz obszar ekotonu zostanie bezpowrotnie utracony na rzecz obszaru antropogenicznie przekształconego. Inwestycja będzie wiązała się z się z dalszym, pogłębiającym zniekształceniem siedlisk przyrodniczych oraz będzie pogarszała stan zachowania "zasobów, tworów i składników" parku narodowego, z których każdy bez wyjątku, choćby najmniejszy i najpowszechniejszy, podlega ochronie prawnej (in fine art. 8 ust. 1 u.o.p.). Z tego puntu widzenia realizacja decyzji o warunkach zabudowy spowoduje dalszą degradację składników przyrody Parku, oddziałując na otoczenie dużo intensywniej aniżeli aktualny sposób wykorzystania. Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z celami Parku, jako że jest sprzeczna z dyrektywami, dla których tenże utworzono. W konsekwencji, na aprobatę nie zasługiwały zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (zarzuty II.1 i II.2 skargi) Sąd uznał, że w toku postępowania organy rozważyły i uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), dokonały oceny materiału zgromadzonego w sprawie w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a., prawidłowo rozpoznały sprawę, wydając postanowienie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Biorąc pod uwagę wskazane argumenty, zdaniem Sądu, kontrolowane postanowienia organów są prawidłowe i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego z kilku zasadniczych względów. Po pierwsze – art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. będzie miał zastosowanie jedynie wówczas gdy konkretnej kategorii gospodarczego wykorzystania towarzyszy praktyczne użytkowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. IV SA/Wa 1361/13). Jeżeli więc grunt w granicach parku narodowego objęty ochroną krajobrazową jest użytkowany w charakterystyczny sposób, wówczas odstępstwo generalne ma zastosowanie do dalszego (prowadzonego i kontynuowanego) gospodarczego wykorzystania tego gruntu. W każdej innej sytuacji zwolnienie nie ma zastosowania - gdy niewypełniona jest jedna z przesłanek zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., bądź obie. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia regulacji mówiących o celach utworzenia parku narodowego, jak również zakazów ustanowionych w celu ich osiągnięcia. Zatem zakazy z art. 15 ust. 1 u.o.p. nie obowiązują w trakcie gospodarczego wykorzystywania obszaru, a więc odnoszą się do gospodarczego wykorzystania według stanu istniejącego, nie zaś w odniesieniu do przyszłych przedsięwzięć (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. II OSK 227/15). Dlatego też wobec niewykazania przez inwestora, iż grunt oraz znajdujący się na nim budynek był dotychczas wykorzystywany jako zabudowa zagrodowa, brak było podstaw do zastosowania odstępstwa od określonych w art. 15 ust. 1 u.o.p. zakazów. Po drugie - realizacja inwestycji w miejscu będącym przedmiotem uzgodnienia przyczyni się do naruszenia art. 8 ust. 2 u.o.p. w zakresie zachowania walorów krajobrazowych, czyli niepogarszania jego ukształtowanego stanu. To właśnie Dyrektor prowadzi działania ochronne w rozumieniu art. 8b ust. 1 pkt 1 u.o.p. w celu realizacji powyższej dyrektywy i przyjmują one różnorodny charakter stosownie do okoliczności. Po trzecie - przedmiotowy obszar znajduje się w strefie ochrony krajobrazowej, której nadrzędnym celem jest zachowanie w stanie niepogorszonym utrwalonych cech krajobrazu. Nie oznacza to potrzeby wykonywania czynnych działań ochronnych, jeżeli tylko użytkowanie określonej kategorii terenu przyczynia się dopełnieniu powyższego celu. Intencją Dyrektora jest zachowanie utrwalonych cech krajobrazu, które dla ochrony walorów przyrodniczych Parku ogółem są pożądane. Wykładając tę intencję odwrotnie, gdyby utrzymanie utrwalonego stanu krajobrazu Parku na przedmiotowej nieruchomości nie doszło do skutku, wówczas z uwagi na ich pogorszenie doprowadzono by do naruszenia art. 8 ust. 2 u.o.p. Zaburzenie walorów jest nieodwracalne, chyba że likwidacji ulegnie pierwotna przyczyna, a tą jest nowy kierunek zagospodarowania terenu, przewidujący przebudowę i rozbudowę budynku dotychczas nieużytkowanego, przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na brak możliwości pogodzenia planowanego przekształcenia z walorami krajobrazu podlegającymi ochronie, niezależnie od ich subiektywnego odbioru przez inwestora, nie można było uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie sporne postanowienia są prawidłowe. Po czwarte - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla gminy S., na które powołują się organy, nie przewiduje dalszej zabudowy terenów rolniczych poza zwartą linię zabudowy miejscowości C. s. . Wprawdzie studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie MPZP i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a ponadto nie jest aktem prawa miejscowego (tak jak MPZP) oraz nie może być podstawą orzekania (i nie było w niniejszej sprawie), to jednak ustalenia w nim przywołane, korespondują z ustaleniami organów ochrony przyrody. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.