VII SA/Wa 1351/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nogal po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 maja 2025 r. nr 693/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest sprzeciw firmy M. sp. zo.o., zwanej dalej w skrócie Stroną lub Skarżącym, od decyzji z dnia 7 maja 2025 r. Wojewody Mazowieckiego, zwanego dalej w skrócie Wojewodą lub organem, uchylającą decyzję Prezydenta W. z dnia 20 maja 2024 r., dalej jako Prezydent, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. W. w W. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418), zwanej dalej p.b. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący w dniu 2 października 2023 r. złożył wniosek do Prezydenta o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. W. 12 w W. Decyzją z dnia 23 maja 2024 r., Prezydent zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. W. w W. . Odwołanie od decyzji Prezydenta wniosła J. W. . Decyzją z dnia 27 listopada 2024 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta z dnia 23 maja 2024 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 39/25 Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 listopada 2024 r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Wojewoda wydał w dniu 7 maja 2025 r., decyzję uchylającą decyzję Prezydenta z dnia 20 maja 2024 r.. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w dniu 17 października 2024 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę NrXI/349/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru R. , opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 28 października 2024 r. pod poz. Poz. 10303, co oznacza, że obowiązuje od dnia 12 listopada 2024 r. Zakresem ww. planu została objęta działka inwestycyjna nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. W. w Dzielnicy W. W. . Z uwagi na to, zdaniem Wojewody, na skutek istotnej zmiany stanu prawnego konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym merytoryczny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przeprowadzenie przez Wojewodę dodatkowego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a. mającego na celu dostosowanie projektu budowlanego do zgodności z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydanie orzeczenia na tej podstawie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odmowa zaś zatwierdzenia projektu budowlanego ze względu na niezgodność z planem pozbawiłaby Inwestorów możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed organem II instancji. Nadto, z uwagi na ilość zmian wprowadzonych nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tutejszy Wojewoda odstąpił od sprawdzenia projektu budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. W. w W. , pod względem zgodności z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Stosownych sprawdzeń w tym zakresie winien, zdaniem Wojewody, dokonać Prezydent ponownie rozpatrując sprawę. Z powyższą decyzją Wojewody nie zgodził się Skarżący, składając sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W sprzeciwie Skarżący zarzucił decyzji Wojewody: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane, albowiem zaskarżona decyzja uchyliła decyzję Prezydenta i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, mimo, że pozwolenie na Budowę nie zostało wydane z naruszeniem prawa, naruszając w ten sposób prawo Skarżącego do zabudowy nieruchomości gruntowej (zasadę wolności budowlanej) określone w powołanym art. 4 Prawa Budowlanego, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § pkt 2 k.p.a ponieważ pozwolenie na Budowę nie zostało wydane z naruszeniem prawa i wobec tego Wojewoda niezasadnie uznał, że decyzja Prezydenta wskutek uchwalenia planu miejscowego jest nieprawidłowa i brak jest możliwości utrzymania jej w mocy, a w konsekwencji niezasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. formułującego zasadę prawdy obiektywnej, ponieważ Wojewoda z naruszeniem słusznego interesu skarżącego uchylił decyzję Prezydenta wskutek uchwalenia w międzyczasie planu miejscowego, który de facto uniemożliwia zrealizowanie inwestycji co powoduje narażenia inwestora na ogromne straty finansowe. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący rozwinął i uzasadnił powyższe zarzuty. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie nie zawiera wad uzasadniających jego uchylenie. Sprawa dotyczy oceny zasadności wydania decyzji kasatoryjnej organu II instancji. Organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 03.06.2024r., sygn. akt II SA/Rz 547/24). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia2018r., sygn. akt I OSK 2051/16: "Uregulowana wart. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zebranie z urzędu lub na wniosek strony oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Oczywiście chodzi tu o wyjaśnienie okoliczności faktycznych w takim stopniu, w jakim wymaga tego rozstrzygnięcie sprawy. Zasada ta jest podstawową regułą każdej nowoczesnej regulacji procesowej. Należy pamiętać, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny - chociaż jeszcze niewystarczający - prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji". Organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2018r. sygn. akt II OSK 590/18: "Instytucja przewidziana w art. 136 Kpa nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 Kpa winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie". | Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy ( por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2022r., sygn. akt II OSK 3780/19). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2024r. sygn. akt II OSK 2538/12 uznał, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim: organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok NSA\z 08.04.2011r. sygn. akt I OSK 1899/10, wyrok NSA z dnia 23.11.2006r. sygn. akt I OSK 451/06, A. Wróbel, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego)".uzasadnionych podstaw do jego uwzględnienia. Przed przejściem do dalszych rozważań, Sąd zauważa, że przedmiotowa sprawa był już kilkukrotnie analizowana przez organy administracji obu instancji, jak i przez tut. Sąd w sprawie VII SA/Wa 39/25. Z akt administracyjnych wynika, że istotnie w dniu 17 października 2024 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę Nr XI/349/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru R. , opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 28 października 2024 r. pod poz. Poz. 10303, co oznacza, że obowiązuje od dnia 12 listopada 2024 r. Zakresem ww. planu została objęta działka inwestycyjna nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. W. w Dzielnicy W. W.. W myśl zaś art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) w przypadku uchwalenia planu miejscowego, właściwy organ stwierdza wygaśnięcie wydanej dla danego terenu decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli ustalenia planu są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z ust. 2 65 ustawy, okolicznością wykluczającą konieczność stwierdzenia w takim przypadku wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie istnienie już w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotnie, trafnie przyjął Wojewoda, że samo złożenie wniosku przed datą wejścia w życie planu miejscowego nie jest wystarczające, aby można było w omawianej sytuacji zatwierdzić projekt w oparciu o wygasłą decyzję o warunkach zabudowy, z pominięciem odmiennych ustaleń nowo uchwalonego planu miejscowego. Zasadę prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy potwierdza również jednogłośnie polskie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Decyzja, o której mowa w tym przepisie ma charakter deklaratoryjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. V SA/Wa 1589/06 stwierdził: "Nie może budzić wątpliwości deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa". Wojewoda zasadnie wskazał, że zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, które polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydawania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Jest to w niniejszej sprawie o tyle istotne, że nowo uchwalony plan miejscowy odbiega w sposób znaczący od ustaleń wydanej na potrzeby przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższych wywodów, zatem Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w sprzeciwie od decyzji i orzekł jak w sentencji.