VII SA/Wa 1387/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złotych i pięćdziesiąt groszy) . Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB,[...], na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nałożył na E. O.-B. i H. B. obowiązek przedstawienia, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, oceny technicznej robót budowlanych związanych z budową drewnianych tarasów w budynku mieszkalnym na terenie działki przy ul. C. w [...], prowadzonych po zgłoszeniu budynku do użytkowania. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości powinien zostać podany sposób ich usunięcia. Ocena winna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Do oceny należy dołączyć kserokopie uprawnień oraz aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków samorządu zawodowego osoby sporządzającej ocenę. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z pismem B. R. przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące budynku mieszkalnego przy ul. C. w [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 grudnia 2001 r., a także w wyniku złożonych przez inwestorów i B. R. wyjaśnień, PINB [...] ustalił, że roboty budowlane związane z budową drewnianych tarasów kontynuowane były po zgłoszeniu budynku do użytkowania. Fakt, iż nie wszystkie roboty budowane objęte projektem budowlanym były zakończone w chwili zgłoszenia budynku do użytkowania potwierdzają dokonane oględziny, w czasie których stwierdzono częściowo wykonaną konstrukcję drewnianą tarasu zgodnie z pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym. Uwzględniając fakt, iż roboty budowlane prowadzone były po zgłoszeniu budynku do użytkowania, pomimo wykonywania ich w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, stanowiący integralną część udzielonego pozwolenia na budowę, PINB [...] stwierdził, że zachodzą wątpliwości co do ich jakości. Bowiem roboty te były prowadzone bez nadzoru kierownika budowy, który dokumentację budowy zakończył oświadczeniem złożonym do zawiadomienia z dnia 17 lipca 2000 r. o zakończeniu budowy. Z tego względu zachodzi konieczność uzyskania dowodów niezbędnych do dokonania oceny w tym zakresie. Uzyskane dowody stanowić będą podstawę do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Zażalenie na ww. postanowienie złożył B. R., któremu to postanowienie zostało doręczone do wiadomości przez organ I instancji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne, tj. m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. O tym kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 k.p.a. Jako przesłankę decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego WINB wskazał interes prawny rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny musi zatem znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Taki pogląd reprezentowany jest powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt: II OSK 1407/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 357/09). W związku z ww. wywodami WINB stwierdził, że składającego zażalenie B. R. nie można uznać za żaden z podmiotów określonych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Obowiązek dostarczenia wymienionej ekspertyzy nałożono na właścicieli nieruchomości – E. O.-B. i H. B., a z postanowienia nakładającego niniejszy obowiązek nie wynikają dla skarżącego żadne obowiązki. Postanowienie to nie rozstrzyga zatem o prawach i obowiązkach skarżącego, nie wpływa też bezpośrednio na jego prawa obowiązki, w żaden sposób nie ogranicza korzystania z przysługujących mu praw, stąd też nie może on uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przez E. O.-B. i H. B.. Ponadto WINB wyjaśnił, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, już toczącego się postępowania, bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane. Ma ono na celu uzupełnienie materiału dowodowego, umożliwiającego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do wniosku skarżącego dotyczącego dołączenia do akt przedmiotowego postępowania akt WSA, który rozpoznawał skargę i zarzuty dotyczące rozbudowy budynku oraz sfałszowanej zamiennej dokumentacji budowlanej, organ II instancji wskazał, iż wniosek ten skarżący powinien skierować do PINB [...], przed którym toczy się obecnie postępowanie w tej sprawie. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wystąpienie z urzędu w trybie art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego - WINB wskazał, iż prawo do wystąpienia do organów ścigania w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa przysługuje każdemu, kto posiada taką wiedzę - czyli w sytuacji, gdy strona postępowania podejrzewa popełnienie przez funkcjonariusza publicznego przestępstwa, może samodzielnie zgłosić to organom ścigania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący w ogóle nie odniósł się do kwestii zanegowania przez WINB jego przymiotu strony w dążeniu do zakwestionowania zażaleniem postanowienia organu I instancji wydanego w trybie ar. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze skarżący skupił się na przedstawieniu występujących jego zdaniem nieprawidłowości w prowadzonym przez organy postępowaniu w sprawie budowy ww. budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2011 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy przez zwolnienie od kosztów i ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ [...] WINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., uznając, że B. R. nie posiada legitymacji procesowej w kwestionowaniu postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W niniejszej sprawie zażalenie od postanowienia PINB [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], złożył B. R.. Z tego względu organ zażaleniowy, mając na względzie treść art. 141 § 1 k.p.a., obowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy zażalenie pochodzi od strony postępowania. Na tym etapie postępowania m.in. winna nastąpić ocena legitymacji procesowej podmiotu, który wnosi zażalenie. Z uwagi na charakter prawny postanowienia organu I instancji, WINB obowiązany był ustalić, czy B. R. posiada legitymację procesową do kwestionowania ww. postanowienia. Z tego względu konieczne było ustalenie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie, czy B. R. mógł skutecznie wnieść zażalenie. Pomimo, że sformułowana skarga skierowania do Sądu nie dotyczy ww. kwestii, to z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd obowiązany jest z urzędu skontrolować zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem, przy czym, z uwagi na charakter prawny zaskarżonego postanowienia w niniejszej sprawie, ocenie tej przez Sąd podlega wyłącznie to, czy organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. organ II instancji wydaje postanowienie, w którym umarza toczące się przed nim postępowanie. Wydanie takiego rozstrzygnięcia następuje m.in. w przypadku, gdy organ orzekający nie uzna danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie przyjmuje się, że interes prawny musi znajdować oparcie na przepisie prawa materialnego. W niniejszej sprawie przepisem takim jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią w sytuacjach w nim określonych organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obowiązek dostarczenia w określonym terminie ocen technicznych i ekspertyz. Przepis ten wskazuje konkretne podmioty, do których może zostać skierowany obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Podmiot taki ponosi też koszt oceny lub ekspertyzy, którą ma następnie przedłożyć w określonym terminie organowi administracji. Przedmiotem postanowienia jest zatem nałożenie na konkretnego adresata obowiązku dostarczenia opinii technicznej lub ekspertyzy dotyczącej technicznych aspektów robót, który w prowadzonym przez organ postępowaniu może zostać dopuszczony jako dowód, a następnie wykorzystany jako element stanu dowodowego sprawy, o ile oczywiście organ zaakceptuje treść takiego dowodu, jak stanowi to ust. 4 omawianego przepisu. Okoliczność bowiem, że opinię lub ekspertyzę wykona osoba posiadająca stosowne uprawnienia, w żadnym razie nie zwalnia organu z obowiązku weryfikacji i oceny przedłożonego dokumentu. Celem tego przepisu jest zatem umożliwienie organom budowlanym uzyskania dodatkowej niezbędnej wiedzy specjalistycznej związanej z okolicznościami sprawy, co do których organ powziął uzasadnione wątpliwości, a posiadaną wiedzę urzędową zamierza zweryfikować przez pryzmat opinii innych fachowych podmiotów. Nie jest to bowiem czynność dowodowa wynikająca z obowiązku prawnego, a z oceny przez organ stopnia wątpliwości co do wymienionych okoliczności. Jest też oczywiste, że gdyby wątpliwości takich organ nie miał, wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 byłoby zbędne, a ocenę sprawy organ wyraziłby wprost w treści rozstrzygnięcia sprawy. Dodać trzeba, że przed wydaniem tego postanowienia nie toczy się żadne postępowanie "w przedmiocie konieczności wydania opinii czy ekspertyzy", gdyż organ podstawy swoich wątpliwości wyraża wprost w uzasadnieniu postanowienia. Sam też określa przedmiot i zakres potrzebnej mu opinii, dostosowując go do stopnia powziętych wątpliwości co do okoliczności sprawy. Pamiętać też trzeba, że przepis ten obowiązuje od 1 stycznia 1999 r. i został wprowadzony do Prawa budowlanego nowelą ustalającą podział i kompetencje organów budowlanych. Z tych też powodów w orzecznictwie podkreśla się jego kompetencyjny i procesowy charakter. Rozpatrując zatem procesowe konsekwencje tego przepisu dotyczące stron postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, lub też w ewentualnym postępowaniu zażaleniowym, stwierdzić trzeba, że zasadniczo w przypadku wydania postanowienia jego adresatem i jednocześnie podmiotem, na który nałożono obowiązek będzie uczestnik procesu budowlanego (co do zasady inwestor, vide: art. 17 Prawa budowlanego), lub też właściciel albo zarządca obiektu budowlanego. Przykładem takiego poglądu w orzecznictwie jest wyrok NSA, w którym przyjęto, że obowiązki wynikające z tego przepisu mogą być nałożone wyłącznie na podmioty w nim wymienione, wobec czego uznać należy, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05). W innym orzeczeniu NSA nie wykluczono, aby stroną takiego postępowania były i inne podmioty. Stanowisko to zostało jednak obwarowane charakterem przedmiotu postępowania, tj. ustaleniem, czy okoliczności sprawy dają do tego podstawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2053/09). Ponieważ postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest aktem procesowym niezależnym od innych postępowań (gdyż może być wydane również w postępowaniu kontrolnym, tj. wówczas, gdy nie toczy się postępowanie jurysdykcyjne, a ustawodawca nie nadał mu charakteru postępowania wpadkowego, tak jak to ma miejsce w przypadku art. 106 k.p.a.) to ocena, czy osoba trzecia może skutecznie złożyć zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zależy zatem od tego, czy osoba taka wykaże, w odniesieniu do tego postanowienia, że uzasadniona potrzeba wydania postanowienia lub zakresu ekspertyzy albo opinii technicznej, dotyczy jej praw lub obowiązków, inaczej mówiąc wykaże swój interes wynikający z przepisu prawa materialnego w odniesieniu do ustawowych przesłanek wydania takiego aktu. Sam fakt, że osoba taka poinformowała organ nadzoru budowlanego o robotach budowlanych prowadzonych po zgłoszeniu budynku do użytkowania na sąsiadującej działce, ani nie czyni jej bowiem automatycznie stroną postępowania w powyższej sprawie, a tym bardziej w odniesieniu do wydania omawianego postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie organ zażaleniowy uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego. Po pierwsze, składający zażalenie skarżący nie jest żadnym z podmiotów określonych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Po drugie, postanowienie to nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego, nie wpływa też bezpośrednio na jego prawa i obowiązki, w żaden sposób nie ogranicza korzystania z przysługujących mu praw. Po trzecie, jak wynika z akt sprawy, będące przedmiotem nakazu drewniane tarasy nie znajdują się w pobliżu granicy z działką zlokalizowaną przy ul. R., na której zamieszkuje skarżący. Ze znajdujących się w aktach sprawy map geodezyjnych jednoznacznie wynika, że budynek mieszkalny, do którego dobudowano tarasy, znajduje po drugiej stronie działki przy ul. C.. Nie ma zatem jakiegokolwiek potwierdzenia, że budowa tych tarasów wpłynie na interesy prawne właściciela działki przy ul. R. szczególnie, że roboty budowlane prowadzone były w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, lecz już po zgłoszeniu budynku do użytkowania. W konsekwencji powyższego nie można przyjąć, iż w odniesieniu do wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego skarżący posiada przymiot strony. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umarzając postępowanie zażaleniowe zainicjowane przez B. R.. Rozstrzygnięcie to nie przesądza, czy skarżący potrafi wykazać swój interes prawny w postępowaniu odnoszącym się do robót budowlanych prowadzonych po zgłoszeniu budynku do użytkowania. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.