VII SA/Wa 1387/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie: WSA Monika Kramek (spr.) WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant specjalista Monika Gąsińska-Goc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga L.T.(dalej: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika wodnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (data wpływu do organu) J. S. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") o robotach budowlanych polegających na wybudowaniu stawu na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] września 2013 r. czynności kontrolnych ustalono, że na ww. działce w odległości 83,7m w stronę południową od istniejącego na niej budynku gospodarczo-inwentarsko-mieszkalnego, wykopany został zbiornik wodny o długości 101 m i szerokości średnioprzeciętnej 7 m. Zbiornik ten zlokalizowany jest w odległości 2,2- 2,3m od granicy działki nr ewid. [...] oraz po granicy z działką nr ewid. [...], stanowiących własność M. P. i B. P.. Zbiornik posiada groble ziemne (obwałowanie). Właścicielka działki nr ewid. [...] L. T. oświadczyła, że zbiornik został wykopany w sierpniu 2013 r. z przeznaczeniem dla kaczek i gęsi oraz, że na jego budowę nie posiada żadnego pozwolenia ani zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową zbiornika wodnego i nałożył na L. T. obowiązek przedłożenia w terminie ośmiu miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, następujących dokumentów i opracowań projektowych : - zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy przedmiotowego zbiornika wodnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego zbiornika wodnego wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, oraz z określeniem robót budowlanych pozostałych do wykonania, celem doprowadzenia zbiornika do stanu zgodnego z przepisami; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym terminie zobowiązana nie przedłożyła żadnego z wymaganych dokumentów, w związku z czym decyzją z dnia [...] września 2014 r. PINB działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącej, doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał rozbiórkę zbiornika wodnego o wymiarach 101 m x 7 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] gm. [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Uzasadniając uchylenie decyzji [...]WINB wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji organu I instancji, nie odpowiada przepisom prawa stanowiącym jej podstawę prawną, dlatego też w tym zakresie należało zreformować decyzję organu I instancji. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. sprecyzowanym pismem z dnia [...] listopada 2016 r. L. T. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazując m.in. na niewykonalność decyzji w dniu jej wydania ze względów ekonomicznych oraz stanu zdrowia i wieku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB podał, że nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego zbiornika wodnego, nie był spowodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli budowlanej, ale stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z prawem. Odnosząc się do niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. GINB wyjaśnił, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji. Konkludując GINB stwierdził, że decyzja [...] WINB nie jest obarczona żadną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała na brak społecznej szkodliwości czynu, a nawet dobrodziejstwo "sadzawki, która jest zlewiskiem wód i osusza sąsiednie podmokłe łąki, a raczej bagna". Wyjaśniła, że koszty związane z zasypaniem zbiornika przekraczają jej możliwości finansowe. GINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB, po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego, stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w związku z czym nie występują podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Wskazał, że w niniejszej sprawie został zastosowany prawidłowo tryb postępowania legalizacyjnego. Ustalenie, że skarżąca zrealizowała bez wymaganego pozwolenia na budowę zbiornik wodny prowadzi do wniosku, że zasadnym było zastosowanie w sprawie trybu z art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, a więc wydanie postanowienia o jakim mowa w ust. 3 tego przepisu, a w przypadku niezłożenia żądanych dokumentów, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika. Za bezsporne w sprawie GINB uznał, że na działce nr ewid. [...] położonej w msc. [...], gmina [...], skarżąca wybudowała bez wymaganego pozwolenia na budowę, zbiornik wodny. Z tej przyczyny, w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, skarżąca została zobowiązana do przedłożenia określonych ww. postanowieniem dokumentów w celu legalizacji samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego, w terminie ośmiu miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku w terminie i po wezwaniu do jego wykonania upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., PINB w [...] wydał decyzję nakazującą doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego z uwagi na samowolnie wykonany zbiornik wodny, która została uchylona w całości decyzją [...] WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. Jednocześnie organ wojewódzki nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanego zbiornika wodnego. Stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego niewykonanie nałożonego obowiązku, skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Nakaz ten nie był spowodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli budowlanej, lecz stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa. Odnosząc się do okoliczności podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy GINB stwierdził, że zły ogólny stan zdrowia, przeszkody ekonomiczne, finansowe, czy techniczne nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako niewykonalnej. W skardze na powyższą decyzję L. T. wniosła o jej uchylenie i "umorzenie w/w sprawy". Podała, że jest osobą skrzywdzoną przez los, od urodzenia głuchoniemą, z orzeczonym II stopniem inwalidztwa. Budując zbiornik wodny dokonała czynu nieświadomie. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie, oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. Cbosa). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna [...]WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą decyzji [...]WINB, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca jest art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pojęcie budowy należy przy tym rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru budowlanego, na działce nr ewid. [...] w msc. [...] skarżąca wybudowała bez pozwolenia na budowę zbiornik wodny o wymiarach 101 m x 7 m. Generalnym warunkiem umożliwiającym legalizację wzniesionego już obiektu jest nie tylko zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także brak sprzeczności z innymi przepisami, w tym normami techniczno-budowlanymi (por. wyrok NSA z dnia 13.07.2012r. sygn. akt II OSK 722/11). Nakaz rozbiórki obiektu lub jego części może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Dopuszczalność legalizacji obiektu przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który - stwierdzając fakt budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę – ocenia, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dokonana przez organ ocena naruszeń umożliwiających legalizacje przedmiotowego obiektu budowlanego nie budzi zastrzeżeń stąd też PINB w [...]postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową zbiornika i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia szeregu dokumentów, w terminie ośmiu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Poza sporem w sprawie jest, że skarżąca nie przedłożyła żadnego z wymaganych dokumentów. Przy czym zaznaczyć należy, że legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem. Choć instytucja nakazu rozbiórki nie działa automatycznie, to w przypadku jednoznacznej oceny, że brak jest przesłanek umożliwiających legalizację, albo jak w przedmiotowej sprawie, w przypadku niezastosowania się przez stronę do wymogów procedury legalizacyjnej, organ budowlany nakazuje rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu. W rozpoznawanej sprawie nakaz rozbiórki nie był spowodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli budowlanej, ale stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z przepisami. Podkreślić należy także, że w przypadku braku możliwości legalizacji ustawodawca nie dał organowi możliwości uznania, aby w danej sytuacji jednak nie podejmować decyzji o nakazie rozbiórki. Nie mogą być więc brane pod uwagę przesłanki inne niż określone w ustawie, nie będą również uwzględnianie racje społeczne, czy celowościowe (por. wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 778/10, Lex nr 992958). Sąd podziela argumentację GINB, że decyzja ostateczna z dnia [...] grudnia 2014 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, jest pozbawiona wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest ona jedynie prostą konsekwencją niezastosowania się przez skarżącą do nałożonych w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obowiązków. Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do wniesienia skargi na decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2014 r., aby Sąd mógł skontrolować legalność prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie zwykłym pod kątem zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego. W tej chwili w postępowaniu nieważnościowym GINB nie może przeprowadzać dodatkowych dowodów i prowadzić na nowo postępowania wyjaśniającego. Z akt sprawy nie wynika także, aby skarżąca mimo niekwestionowanych ułomności i stopnia upośledzenia potwierdzonego stosownymi dokumentami, nie miała wiedzy o budowie zbiornika wodnego na nieruchomości stanowiącej jej własność, bądź też, że został on zrealizowany wbrew jej woli. Nie sposób zatem przyjąć, że wadliwie w osnowie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. określono osobę zobowiązaną do wykonania rozbiórki. Sąd, po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszenia przez GINB przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ centralny ocenił kontrolowaną decyzję ostateczną z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zwykłym oraz uzasadnił rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.