VII SA/Wa 1399/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia kosztów wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. orzekające o kosztach wykonania zastępczego związanego z postępowaniem egzekucyjnym ogółem w kwocie 53.022,18 zł wyliczonych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.), na które składają się: 1. opłaty za wezwanie Policji 13,50 zł, za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia 68,00 zł, za wydanie postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego 6,80 zł, 2. wydatki egzekucyjne: koszty przejazdu i delegacji egzekutora 198,64 zł, koszty sporządzenia dokumentów 105,75 zł, koszty wykonania zastępczego 52.620,69 zł, 3. koszty upomnienia 8,80 zł - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.. Organy ponownie orzekały o kosztach wykonania zastępczego bowiem poprzednio wydane rozstrzygnięcia: postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. i postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1393/11 zostały uchylone. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał m.in.: że postępowanie mające na celu ustalenie kosztów wykonania zastępczego zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Sprawa kosztów wykonania zastępczego w wysokości 52 620, 69 zł. nie została należycie wyjaśniona, albowiem dokumenty, na które powołał się organ, tj. faktura VAT oraz kosztorys powykonawczy, nie zostały w sposób należyty ocenione. Wskazał na przykładowe pozycje z kosztorysu powykonawczego budzące wątpliwości co do zasadności ich naliczenia we wskazanej wysokości, czy też brak uzasadnienia poszczególnych kwot. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie szczegółowa analiza dokumentów stanowiących załącznik do faktury za wykonanie zastępcze, organ rozważy przy tym zasadność uzupełnienia postępowania w tym zakresie. W razie konieczności rozważy celowość uzyskania dodatkowych wyjaśnień przez osobę sporządzająca kosztorys powykonawczy. Wyjaśnienie powyższych okoliczności winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia sporządzonego wg zasad określonych w art. 124 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od ww. wyroku WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 864/12 oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznawana sprawa dotyczy kwestii ustalenia kosztów egzekucyjnych, a podstawę prawną wniosku oraz decyzji organów egzekucyjnych stanowił powyższy przepis, tj. 64 lit. c § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 64 lit. c § 7 tej ustawy. Dlatego też kwestia zasadności ustalenia wskazanej w zaskarżonym postanowieniu kwoty kosztów egzekucyjnych mogła być przedmiotem oceny w ramach trybu uruchomionego na podstawie 64 lit. c § 7 u.p.e.a. Organ obciążając zobowiązanego wszystkimi poniesionymi kosztami egzekucyjnymi, powołał się na treść przepisu art. 64 c § 1 u.p.e.a. Przepis ten niewątpliwie ustanowił zasadę odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji. Na koszty te, stosownie do art. 64c § 1 u.p.e.a., składają się opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 i w art. 64 lit. a, tej ustawy oraz faktyczne wydatki poniesione przez organ egzekucyjny, w tym za opłacenie wykonania zastępczego, jak stanowi przepis art. 64 lit. b, pkt 10 u.p.e.a. Należy mieć jednak na uwadze, że z zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego (art. 7 i nast.) wynika, że zobowiązany ponosi koszty celowe, niezbędne do przeprowadzenia egzekucji. Nieuzasadnione wydatki egzekucyjne, koszty powstałe w wyniku nieprawidłowego działania organu egzekucyjnego lub pracowników tego organu nie mogą obciążać zobowiązanego. Będą one obciążały organ egzekucyjny, a niekiedy wierzyciela. Dodatkowo, NSA zauważył, że normy powoływanego przez wnoszącego skargę kasacyjną rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako aktu podustawowego nie mogą w żaden sposób stać w opozycji do zasad postępowania egzekucyjnego, zawartych w ustawie, a ponadto, wskazany przepis nie odnosi się do omawianego postanowienia, lecz stanowi o ogólnym, ciążącym na organie obowiązku dokumentacyjnym, tyczącym się wydatków egzekucyjnych. Powyższy przepis zresztą nie ogranicza tego obowiązku jedynie do zgromadzenia rachunków pochodzących od podmiotów, które świadczyły usługi na rzecz organu egzekucyjnego, lecz stanowi o możliwości wykorzystania innych, poza rachunkami dowodów, które mogą przecież udokumentować wysokość i celowość powstałych wydatków, co w istocie przemawia za tym, że wskazany przepis trudno powoływać, jako argument do ograniczenia roli organu egzekucyjnego przy wydaniu postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, jedynie do przedstawienia wykazu rachunków, dokumentujących uwidocznione w nich wydatki. NSA odniósł się do argumentu, że relacja pomiędzy organem egzekucyjnym, a inną osobą wykonującą obowiązek za zobowiązanego ma charakter cywilnoprawny i stwierdził, iż to, że akt zlecający, stanowiący najczęściej umowę cywilnoprawną nie ma charakteru administracyjnego, nie może oznaczać, że organ egzekucyjny może zlecać wykonanie określonych prac w sposób niestaranny bez dokonania właściwej oceny celowości, a w tym kosztów zlecanych prac. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, który analizując normę przepisu art. 64c § 1 u.p.e.a., wskazał, że przepis ten, nakłada na organ egzekucyjny obowiązek nie tylko wskazania poniesionych kosztów egzekucyjnych, ale również ich oceny pod kątem celowości ich poniesienia, co stanowi warunek obciążenia nimi skarżącego. Ponadto, NSA stwierdził, że dokonana przez tenże Sąd wykładnia przepisu art. 64c § 1 u.p.e.a., wobec braku ustaleń tyczących się celowości poniesionych wydatków, uzasadniała wysunięcie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego i w konsekwencji powyższego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. NSA odniósł się do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która stawia tezę, że kwestionowanie wysokość wynagrodzenia wykonawcy zastępczego, podlega badaniu na etapie zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podst. art. 33 i 34 u.p.e.a., oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego, to należy uznać, że po pierwsze, argumentacja ta nie dotyczy przepisów, które były w sprawie stosowane, a ponadto jest ona w sposób oczywisty bezzasadna, skoro przepisy te, wskazujące enumeratywnie podstawy zarzutów, nie wymieniają wśród nich kosztów wykonania zastępczego, które zresztą na tym etapie postępowania egzekucyjnego jeszcze nie pojawiają się. Po zwrocie akt do organu, w dniu [...] lipca 2014 r. pozyskano w siedzibie wykonawcy robót rozbiórkowych wykonanych w trybie wykonania zastępczego, uzupełniający kosztorys podpisany przez K. N. "Obiekt Demontaż konstrukcji wsporczej najazdu na nabrzeżu [...]", kserokopię faktury VAT nr [...] z dnia [...] września 2008 r., kserokopię protokołu odbioru wykonanych robót na kwotę 12.000,00 zł z dnia [...] września 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając o kosztach wykonania zastępczego związanego z postępowaniem egzekucyjnym zacytował poszczególne pozycje z ww. uzupełniającego kosztorysu, stwierdził, że dokumentacja ta wyjaśnia poszczególne pozycje kosztorysowe, dlatego też koszty poniesione w związku z tymi robotami, uznał za uzasadnione. GINB utrzymując w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. orzekające o kosztach wykonania zastępczego związanego z postępowaniem egzekucyjnym nie znalazł podstaw do kwestionowania dokonanych ustaleń. Uznał, że koszty związane z robotami należy uznać za uzasadnione wydatki, co stosownie do art. 64c § 1 u.p.e.a., uzasadniało obciążenie nimi skarżącego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o dokonaniu przez organ egzekucyjny wyboru wykonawcy oferującego wygórowaną kwotę i niezastosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, wyjaśnił, że stosownie do art. 4 pkt 8 tej ustawy, zlecenie wykonania zastępczego, którego wartość nie przekraczała kwoty 14.000,00 euro, nie podlegało przepisom tej ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł postanowienie wniósł A. K. wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającego go postanowienia I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił niezastosowanie się do rozstrzygnięć sądowych, błędne wyliczenie kosztów, bezprawne obciążenie go kosztami, które zostały ustalone bez przeprowadzenia postępowania w trybie zamówienia publicznego, co doprowadziło do dowolnego ustalenia wysokości tych kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotowa sprawa ustalenia kosztów wykonania zastępczego była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy ponownie orzekały o kosztach wykonania zastępczego bowiem poprzednio wydane rozstrzygnięcia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1393/11. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 864/12. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazać należy ponadto, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie, nie mógł dokonać jego oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1393/11, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 864/12. Sąd w niniejszym składzie obowiązany jest uwzględnić powyższą okoliczność w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przyjmuje się, że wiążący w rozumieniu tego ostatniego przepisu charakter ma sentencja wyroku, tym niemniej dla prawidłowego odczytania jej treści trzeba kierować się jego uzasadnieniem. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.(zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., I GSK 446/13 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Komentarz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 219-225). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (Tadeusz Woś i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, s. 477). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organy ponownie rozpatrując sprawę w przedmiocie kosztów wykonania zastępczego nie zastosowały się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zaaprobowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organ I instancji ograniczył się do "pozyskania" w siedzibie wykonawcy robót rozbiórkowych zastępczego uzupełniającego kosztorysu, którego poszczególne pozycje zacytował w rozstrzygnięciu. Wbrew wyraźnemu zaleceniu WSA nie dokonał analizy przedłożonych dokumentów mających uzasadniać poniesione koszty egzekucyjne, nie dokonał ich oceny pod kątem celowości ich poniesienia, a przecież stanowi to warunek obciążenia nimi skarżącego. Organ w oparciu o zastępczy uzupełniający kosztorys uznał np., że roboty określone jako "wizja w terenie przed rozpoczęciem prac; określenie technologii wykonywania prac" to również koszt pracy sprzętu (samochód dostawczy, 10 maszynogodzin), roboty z pozycji "dojazd pracowników i osób z nadzoru do wykonania prac demontażowych blach wspornikowych i konstrukcji wieńczących słupy stalowe" to również koszt pracy sprzętu i koszt robocizny spawaczy, podobnie koszt robocizny spawaczy został zaliczony do pozycji 5 kosztorysu określonej jako "dojazd pracowników do montażu uchwytów demontażowych, samochodu z HDS do wywozu zdemontowanych elementów, nadzoru przy wykonywanych pracach". Zaakceptowanie tak określonych kosztów postępowania egzekucyjnego sprawia wrażenie sztucznie dopasowywanego kosztorysu do z góry określonej wysokości kosztów wykonania zastępczego. Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. Odnośnie podniesionego zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania w trybie zamówienia publicznego, należy zgodzić się z organem, że ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, nie miała zastosowania do przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powyższe uwagi, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania obejmującym zwrot wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.