VII SA/Wa 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] października 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od pisma Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., znak: [...], o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U, z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) - stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając postanowienie GINB wyjaśnił, że wnioskiem z 10 lutego 2021 r., M. K., na podstawie art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wystąpił o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów: ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, "tj. o wydanie zgody na odstąpienie od obowiązku dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ". Pismem z [...] lutego 2021 r. Wojewoda [...] nie wyraził zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Pismem z 9 marca 2021 r. M. K. złożył "odwołanie" od ww. pisma Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. Po przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie zaś do art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika wprost, że odwołanie służy wyłącznie od decyzji. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy więc od decyzji, które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych zachodzi również w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona kwestionuje pisemne stanowisko organu pierwszej instancji, stanowiące odpowiedź na jej wniosek. [...] lutego 2021 r., znak: [...], o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 46c ust. 3 ww. ustawy, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11 h ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody. Przepis nie przewiduje, aby zgoda wojewody miała być wydawana w formie decyzji administracyjnej, czy też zaskarżalnego postanowienia, ani tego, aby wojewoda był zobligowany do wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustawowych, nawet, jeśli zachodzą przesłanki określone w ww. art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. Jak wskazuje się w doktrynie prawa, zgoda wojewody, o której mowa w ww. art. 46c ust. 3 "to w istocie prawo dyspensy, które stanowi tradycyjne uprawnienie z zakresu władzy ustawodawczej, które niegdyś przysługiwało monarsze" (J. Roszkiewicz [w:] Komentarz do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi pod red. L. Boska, Legalis). Ustawa z 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem Covid-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 2112), dodając do ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ww. art. 46c ust. 3 nadała wojewodzie szczególny rodzaj uprawnienia do przyznawania w warunkach zagrożenia epidemicznego lub epidemii przywileju realizacji inwestycji budowlanych z pominięciem obowiązujących rygorów ustawowych. W ocenie GINB uprawnienie to ma charakter prerogatywy. Działanie w ramach prerogatywy nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco", t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), a zatem nie jest również zaskarżalne w administracyjnym toku instancji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r., sygn. akt I OZ 802/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1274/17). Z powyższego wynika, że zaskarżone pismo Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., znak: [...], nie ma charakteru decyzji, w szczególności nie jest decyzją, od której służyłoby odwołanie. Tym samym niemożliwe jest jego zaskarżenie w trybie przewidzianym dla odwołań. Rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi zaś rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Poznaniu z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 532/07; wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2557/15). Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. W analizowanym przypadku zachodzi przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że zaskarżone przez M. K. pismo Wojewody [...] nie ma charakteru decyzji. Z uwagi na powyższe, nie było możliwe ustosunkowanie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów merytorycznych. Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 3 grudnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucił" "• naruszenie przepisów, które powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, tj. art. 17 pkt 2, w zw. z art. 22 § 1 pkt 9 kodeksu postępowania administracyjnego Dz. U. (dalej k.p.a.), oraz w zw. art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2020 poz. 2112) - poprzez wydanie postanowienia przez Organ z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy organem właściwym do wydania postanowienia powinien być Minister Rozwoju Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) lub Minister Zdrowia, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody, tym samym zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności ujęte w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (w oparciu o 126 k.p.a.)" - wnosząc "o stwierdzenie nieważności postanowienia, przekazanie sprawy właściwemu organowi II instancji do merytorycznego rozpatrzenia, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania". Ponadto, skarżący " ewentualnie, w przypadku, gdy Sąd nie uzna przywołanych okoliczności za uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia" zaskarżonemu postanowieniu zarzucił "naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj: A. art. 134 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Dz.U. 2020 poz. 2112 (dalej, jako zzzczl) poprzez uznanie przez Organ, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania przez Organ I Instancji - Wojewodę [...], decyzji administracyjnej, przez co stwierdzona została przez Organ niedopuszczalność odwołania w niniejszej sprawie.. B. nierozpoznania istoty sprawy wraz z naruszeniem art. art. 46c ust. 3 ustawy zzzczl, w przedmiotowej sprawie głównym wątkiem oprócz kwestii, w jakiej formie powinna zostać wydana zgoda Wojewody na odstąpienie od stosowania przepisów prawa budowlanego, jest kwestia względem, jakich podmiotów powyższa zgoda może zostać udzielona, czego Organ nie rozpatruje w treści postanowienia. C. art. 7 oraz 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na treść postanowienia, Organ oparł się jedynie na rozważaniach dotyczących statusu uprawnienia Wojewody w zakresie możliwości wydania zgody na odstąpienie od stosowania regulacji prawa budowlanego względem podmiotów określonych w art. 46cust. 3 ustawy zzzczl, z pominięciem weryfikacji czy dokument sporządzony przez Wojewodę nie spełnia przesłanek do uznania go za decyzję administracyjną czy też okoliczności umożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy w sposób, w jaki dokonał tego Wojewoda" - wnosząc o "uchylenie obydwu rozstrzygnięć oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ze związaniem organu wydaniem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania". Uzasadniając skargę skarżący opisał stan sprawy i wyjaśnił, że wniósł odwołanie do organu II instancji - Ministra Pracy Rozwoju i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii). Organ ten wskazał jednak w zawiadomieniu z 25 marca 2021 r., że ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych obejmuje zagadnienia ochrony zdrowia i zasad opieki zdrowotnej i z tego względu odwołanie z dnia [...] marca 2021 r. powinno zostać rozpoznane przez organ właściwy na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej i §. 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Zdrowia - przez Ministra Zdrowia. Jednak organem II instancji, właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy powinien być Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii), ponieważ wniosek z dnia 9 lutego 2021 r. dotyczył zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc właściwym w przedmiotowej sprawie organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody powinien być minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego i mieszkalnictwa, który to dział administracji rządowej podlega Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii zgodnie z § 1 ust. 1-2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 7 października 2020 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii.. Prezes Rady Ministrów w swoim rozstrzygnięciu co do sporu o właściwość organu w przedmiotowej sprawie z [...] maja 2021 r. wskazał, jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednak przekazanie sprawy według właściwości zgodnie z ww. rozstrzygnięciem Prezesa Rady Ministrów przez Ministra Zdrowia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaje się być bezzasadne, ponieważ Minister Zdrowia po otrzymaniu sprawy w wyniku przekazania sprawy według właściwości przez Ministra Rozwoju, Technologii i Pracy powinien rozpoznać sprawę merytorycznie gdyż w niniejszej sytuacji nie zachodzi żaden spór kompetencyjny, który mógłby być rozstrzygany przez Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie. Oznacza to, że odnośnie odwołania od rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewodę zawsze właściwym organem jest Minister (wedle zakresu spraw), zatem w ogóle nie zachodzą podstawy do przekazania sprawy Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Z powyższych względów zachodzą przesłanki stwierdzeniu nieważność postanowienia wydanego przez organ na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 2, w zw. z art. 22 §1 pkt 9, w zw. art. 126 k.p.a. i w zw. art. 46c ust. 3 ustawy r. o zwalczaniu chorób zakaźnych. Na taka okoliczność skarżący powołał szereg wyroków sądów administracyjnych. Ponadto, stwierdzić należy, że w omawianej sprawie powinna zostać wydana przez Organ II instancji decyzja administracyjna, co zostało dokładnie omówione w pkt II. niniejszej skargi. W treści przedmiotowego postanowienia organ stwierdził, że w omawianej sytuacji nie ma podstaw, aby uznać, że zgoda (albo odmowa) na odstąpienie od stosowania przepisów ustawy Prawo Budowlane, w tym art. 71 i 71a oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, tj. o wydanie zgody na odstąpienie od obowiązku dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości na podstawie art. 46c ust. 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych powinna być wydana w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na to organ stwierdził niedopuszczalność odwołania w omawianej sprawie. Skarżący stwierdził, że przywołane przez organ orzeczenia dotyczyły prerogatyw przyznanych Prezydentowi RP na podstawie art. 144 ust. 2 Konstytucji RP. Faktem jest, że w obydwu ww. orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekły o niedopuszczalności odwołania od aktów urzędowych Prezydenta RP, jako takich, które nie mają charakteru decyzji administracyjnej, jednak obydwa orzeczenia odnosiły się do prerogatyw Prezydenta RP, tj. do aktów urzędowych Prezydenta RP, które nie wymagają kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Nie można z samego faktu pozostawienia wojewodzie przy wydawaniu zgody z art. 46c ust. 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych przestrzeni do swobodnego uznania przypisywać wydaniu takiej zgody charakteru prerogatywy, a co więcej odwoływać się w tym kontekście do orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego traktujących o prerogatywach Prezydenta RP (odpowiednio o kwestii ułaskawienia (orzeczenie o sygn. akt I 02 802/12) i o kwestii nadania obywatelstwa polskiego (orzeczenie o sygn. akt IV SA/Wa 1274/17)). Nadanie danemu organowi - w omawianym przypadku wojewodzie - prawa do wydania zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych swobody w tym zakresie nie jest równoznaczne z otrzymaniem przez wojewodę prerogatywy, a jedynie z prawem do wydania decyzji administracyjnej z zastosowaniem instytucji uznania administracyjnego. Przez uznanie administracyjne rozumie się "(...) przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. (...) Przyznany organowi luz decyzyjny częściowo może być również determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1411/13). Przenosząc cytowane wyżej orzeczenia na grunt niniejszej sprawy można wskazać, że za "luz decyzyjny" powinno być uznane umieszczenie przez ustawodawcę w treści prawa materialnego, tj. w art. 46c ust. 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wskazania, że wymagana jest "zgoda" Wojewody - przy jednoczesnym braku nałożenia na Wojewodę obowiązku wydania takiej zgody po spełnieniu przez wnioskodawcę określonych przesłanek. Możliwość swobodnego uznania przez wojewodę czy taką zgodę wydać czy odmówić wydania, nie oznacza jednak, że mamy do czynienia z prerogatywą niemającą charakteru decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadza domniemanie załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Z powyższego przepisu nie wynika, że przepisy prawa materialnego muszą wprost wskazywać, że dana sprawa powinna zostać rozstrzygnięta przez organ w formie decyzji administracyjnej, aby po stronie organu powstał obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2348/15: "Z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji". Zgodnie natomiast ze stanowiskiem doktryny za sprawę administracyjną można uznać: "zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia określonym obowiązkiem" (Karpiuk Mirosław (red.), Krzykowski Przemysław (red.), Skóra Agnieszka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I Opublikowano: Wyd. UW-M 2020, LEX) W przedmiotowej sprawie mamy więc do czynienia z organem administracji państwowej - Wojewodą [...], z podmiotem - skarżącym i z udzieleniem (odmową udzielenia) żądanego uprawnienia - tj. odstąpieniem od stosowania przepisów wskazanych w art. 46c ust. 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wobec mojej osoby. Należy uznać omawianą sprawę za sprawę administracyjną, do której odnosi się art. 104 k.p.a. Dodatkowo, art. art. 46c ust. 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych nie wskazuje wprost, w jakiej formie ma zostać wydana przez wojewodę "zgoda", o której mowa w ww. przepisie. Brak sprecyzowania formy rozstrzygnięcia prowadzi do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 104 k.p.a., uogólniając do domniemania rozstrzygania spraw administracyjnych w formie decyzji. Jednocześnie biorąc pod uwagę treść art. 107 §1 k.p.a., który wskazuje na elementy decyzji w zestawieniu z elementami zawartymi w piśmie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. należy dojść do wniosku, że pismo to nie zawiera jedynie oznaczenia pisma mianem "decyzji" w nagłówku, wskazania podstawy prawnej swojego działania, a także nie zawiera pouczenia wnioskodawcy o możliwości i zasadach odwołania od przedmiotowej decyzji, czego wymagają odpowiednio art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, decyzja administracyjna nie musi spełniać wszystkich wymogów przewidzianych przez art. 107 § 1 k.p.a., aby można było ją uznać za decyzję administracyjną, Nie jest wymagane nawet oznaczenie decyzji słowem "decyzja". W przedmiotowej sprawie głównym wątkiem oprócz kwestii, w jakiej formie powinna zostać wydana zgoda Wojewody na odstąpienie od stosowania przepisów prawa budowlanego, jest kwestia względem, jakich podmiotów powyższa zgoda może zostać udzielona, czego organ nie rozpatruje w treści postanowienia, a Wojewoda rozpoznał niezgodnie z art. 46c ust. 3 ustawy zzzczl, przez przyjęcie, iż wnioskodawcy nie przysługuje status podmiotu przewidzianego w powyższej regulacji w związku z czym brak jest podstawy prawnej i faktycznej do udzielenia zgody. Jak wskazano w treści samego wniosku art./ 46 c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2020 poz. 2112) wskazuje, że w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie (...) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody. Przesłanki powyżej wskazane pozwalają na ubieganie się o wydanie decyzji o odstąpieniu od stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, z uwagi na, wskazane wprowadzenie na podstawie rozporządzenia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.), ponieważ podmioty, które prowadzą działalność na terenie nieruchomości i obiektu budowlanego, tj. spółka O. Sp. z o. o. sp. k w W. oraz spółka P. sp. z o.o. w K., którego dotyczył wniosek są podmiotami wykonującymi działalność leczniczą. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z 15 kwietnia 2010 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Dz.U.2020.295) podmiotem wykonującym działalność leczniczą jest podmiot leczniczy, o którym mowa w art. 4, oraz lekarza, pielęgniarkę lub fizjoterapeutę wykonujących zawód w ramach działalności leczniczej, jako praktykę zawodową, o której mowa w art. 5. Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej stanowi, że podmiotami leczniczymi są: przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495) we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej - w zakresie, w jakim wykonują działalność leczniczą. Art. 3 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Świadczenia te mogą być udzielane za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności. Za świadczenia zdrowotne wskazane w powyższym przepisie uważane są, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania. Redakcja przepisu w obowiązującej formie wskazuje na możliwość wyrażenia przedmiotowej zgody przez Wojewodę względem podmiotów wykonujących działalność leczniczą albo innych podmiotów w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie (...) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Skonstruowanie brzmienia przepisu z wykorzystaniem alternatywy rozłącznej wskazuje na możliwość zwolnienia podmiotów przewidzianych w pierwszym bądź drugim członie alternatywy. Brak oddzielenia dookreślenia przesłanki "w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie (...) ustawy z dnia 2 marca 2020 r." przecinkiem od członów alternatywy nakazuje rozumienie zakresu podmiotów, względem których wyrażenie zgody przez Wojewodę jest możliwe w sposób, jaki zaprezentowano powyżej przy wymienieniu podmiotów od myślników. Ze względu na redakcję tekstu nie jest uzasadniona wykładania zastosowana przez Wojewodę, tj. zastosowanie wymogu uzyskania zgody dla działań podejmowanych "w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie (...) ustawy z dnia 2 marca 2020 r." odnośnie podmiotów leczniczych. Ponadto, "Wymienione wyżej podmioty mogą być zwolnione ze stosowania niektórych ustaw tylko, jeśli planowana przez nie inwestycja jest związana z przeciwdziałaniem epidemii. Należy podkreślić, że przepis art. 46c ust. 3 u.z.z.z. nie stanowi o epidemii COVID-19, ale o każdej epidemii. Epidemia jest zdefiniowana w art. 2 pkt 9 u.z.z.z. jako wystąpienie na danym obszarze zakażeń lub zachorowań na chorobę zakaźną w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie albo wystąpienie zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących. Zatem przeciwdziałanie epidemii może polegać na: bezpośrednim zwalczaniu, czyli będą to inwestycje we wszystkich miejscach, w których podejmuje się działania mające na celu leczenie chorych oraz diagnostykę, czyli np. szpitale, laboratoria, zewnętrzne poczekalnie dla pacjentów, izolatoria" (Sługocka Martyna, Budowa pod szyldem epidemii - kto i co będzie mógł wybudować po nowelizacji ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi" - Opublikowano: LEX/el. 2020 - Autor: Sługocka Martyna, komentarz praktyczny do art. 46c ust. 3 u.z.z.z.). Dodatkowo korzystając z uprawnienia do wydania decyzji uznaniowej organ musi wyważyć interes stron oraz przeanalizować materiał dowodowy. Decyzja uznaniowa nie jest tożsama z decyzją dowolną, organ zobowiązany jest do przedstawienia uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na treść postanowienia. W niniejszej sprawie Organ oparł się jedynie na rozważaniach dotyczących statusu uprawnienia Wojewody w zakresie możliwości wydania zgody na odstąpienie od stosowania regulacji prawa budowlanego względem podmiotów określonych w art. 46c ust. 3 ustawy zzzczl, z pominięciem weryfikacji czy dokument sporządzony przez Wojewodę ze względu na jego treść (tj. uwzględnienie niezbędnych elementów) nie spełnia przesłanek do uznania go za decyzję administracyjną. Dodatkowo organ nie wskazał, czy rozstrzygnięcie merytoryczne Wojewody jest prawidłowe, wskazując jedynie na fakt, iż stanowi "prerogatywę". Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazuje natomiast, że wnioskodawca nie jest podmiotem, o którym mowa w przywołanym art. 46c ust. 3 ustawy zzzczl. Nie odwołuje się w żaden sposób do przysługującej kompetencji uznaniowego wydania zgody, lecz jedynie podmiotowo ocenia możliwość wydania rozstrzygnięcia względem wnioskodawcy. Pismo Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. stanowi niewątpliwie decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie zgodnie z przepisami k.p.a. W związku z tym organ nie miał podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Wedle treści art. 145a § 1 p.p.s.a. możliwe jest zobowiązanie organu przez Sąd do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu, o co też skarżący wnosił. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zasadnie GINB przyjął, że podstawą do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., znak: [...] o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi było to, że przepisy prawa materialnego nie przewidują, aby taka zgoda wojewody miała być wydawana w formie decyzji administracyjnej czy też zaskarżalnego postanowienia. Zgodnie z art. 46c ust. 3 ww. ustawy, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z 1 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania ww. przepisów wymaga zgody wojewody. Ani z ww. przepisu, ani innych przepisów wspomnianej ustawy nie wynika, że zgoda wojewody ma mieć formę solenną, a więc formę decyzji administracyjnej lub zaskarżalnego postanowienia. W ocenie tut. Sądu, wobec braku przepisu kompetencyjnego, nie można w takim stanie wymagać, aby zgoda udzielana przez wojewodę miała formę decyzji administracyjnej ze wszelkimi procesowymi skutkami takiej formy – w tym możliwością skutecznego zaskarżenia odmowy wydania takiej zgody do organu II instancji w postaci odwołania. Jeśli bowiem rozstrzygnięcie określonej sprawy z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązane z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2268/18 i przywołane tam orzeczenia, CBOSA). Wyjaśnić też należy, że dyspozycja z 104 § 1 k.p.a., dotycząca załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, odnosi się wyłącznie do takiej sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Natomiast niewątpliwie, skoro zgoda wojewody, o której mowa w art. 46c ust. 3 ustawy dotyczy uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa, może być zakwalifikowana, jako akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku 4 października 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 163/21 (CBOSA). W wyroku tym Są stwierdził, że taka zgoda wojewody wiąże się z oceną, czy zainteresowany podmiot spełnia określone w art. 46c ust. 3 cyt. ustawy warunki podmiotowe i przedmiotowe i wymaga ustalenia, czy charakter zamierzenia uzasadnia wyłączenie stosowania reguł prawnych określonych w przepisach wymienionych aktów prawnych. Dlatego też czynność urzędowa mogąca manifestować się wydaniem aktu odmawiającego wyrażenia zgody, ze względu na sposób jej podjęcia i skutki przez nią wywierane podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako działanie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tut. Sąd podziela wyrażoną w ww. wyroku ocenę prawną, że pismo wojewody, w którym zawiadomią się inwestora, że organ nie wyraża zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym art. 46c ust. 3 ww. ustawy nie jest decyzją administracyjną. Zwrócić też należy uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę innego podmiotu w podobnym stanie faktycznym i prawnym, sygn. akt VII SA/Wa 2502/21, dokonał oceny prawnej zbieżnej z oceną tut. Sądu. Stąd też GINB prawidłowo uznał, że odwołanie wniesione przez skarżącego od pisma Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., znak: [...], o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest niedopuszczalne. Takie stanowisko GINB było w pełni uzasadnione treścią art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odnosząc się ponadto do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że wojewoda udzielający lub odmawiający zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi działa w charakterze organu administracji architektoniczno budowlanej w rozumieniu art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351). Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego i organem właściwym w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze postępowania administracyjnego, w zakresie wynikającym z przepisów prawa budowlanego (art. 88 ust. 1 i 2 Pr. bud.). Jednocześnie, GINB pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego oraz sprawuje nadzór nad ich działalnością i kontroluje działanie organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 88a ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud.). W rzeczywistości więc w sprawie niniejszej nie powstał żaden "spór kompetencyjny", wymagający rozstrzygnięcia Prezesa Rady Ministrów – gdyż przepisy prawa, określające kompetencję GINB są oczywiste. Zbędnie więc – choć poprawnie prawnie - Prezes Rady Ministrów w swoim rozstrzygnięciu z [...] maja 2021 r. wskazał, jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Twierdzenie skarżącego, że "organem właściwym do wydania postanowienia powinien być Minister Rozwoju Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) lub Minister Zdrowia, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody" jest więc całkowicie błędne prawnie. Podobnie, błędne było stanowisko – na które powołuje się skarżący - Ministra Pracy Rozwoju i Technologii z zawiadomienia z 25 marca 2021 r., że ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych obejmuje zagadnienia ochrony zdrowia i zasad opieki zdrowotnej i z tego względu odwołanie skarżącego powinno zostać rozpoznane przez organ właściwy na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej i § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Zdrowia, to jest przez Ministra Zdrowia. Nie leży bowiem w kompetencji Ministra Zdrowia (ani ówczesnego Ministra Pracy Rozwoju i Technologii) jakiekolwiek rozstrzyganie w sprawach związanych ze stosowaniem lub odstąpieniem od stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane. Z tej też przyczyny nie zaistniała w niniejszej sprawie zarzucana przez skarżącego przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – zaskarżone postanowienie GINB o niedopuszczalności odwołania nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Niezasadnym był więc w świetle powyższej oceny prawnej również zarzut skarżącego naruszenia art. 134 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez "uznanie przez Organ, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania przez Organ I Instancji - Wojewodę [...], decyzji administracyjnej, przez co stwierdzona została przez Organ niedopuszczalność odwołania w niniejszej sprawie". W związku z formalnym charakterem postanowienia GINB nie był też zasadny zarzut "nierozpoznania istoty sprawy wraz z naruszeniem art. 46c ust. 3 ustawy zzzczl, w przedmiotowej sprawie głównym wątkiem oprócz kwestii, w jakiej formie powinna zostać wydana zgoda Wojewody na odstąpienie od stosowania przepisów prawa budowlanego, jest kwestia względem jakich podmiotów powyższa zgoda może zostać udzielona, czego Organ nie rozpatruje w treści postanowienia". Niedopuszczalność prawna odwołania – prawidłowo stwierdzona przez GINB – uniemożliwiała temu organowi merytoryczne ustosunkowanie się do podnoszonych w tymże odwołaniu zarzutów. Wbrew zarzutom skargi, dotyczących naruszenia przez GINB "art. 7 oraz 77 §1 k.p.a.", GINB w sposób bardzo obszerny wyjaśnił w uzasadnieniu swego postanowienia, dlaczego pismo Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., znak: [...], o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie jest decyzją. Tym samym organ postąpił zgodnie z dyspozycją art. 11 k.p.a., jak również uzasadnił swoje postanowienie zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. sporządzając poprawne uzasadnienie faktyczne i prawne. Ustalenie więc w niniejszej sprawie zarówno stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), jak i zebranie dowodów (art. 77 § 1 k.p.a.) odniesione być musiało nie do kwestii merytorycznych przyczyn odmowy udzielenia zgody przez Wojewodę [...], ale istoty sprawy rozstrzyganej przez GINB – dopuszczalności odwołania skarżącego, co też GINB uczynił. Rozważania organu w tym zakresie były prawidłowe i pełne; zarzut więc, że dokonane zostały "z pominięciem weryfikacji czy dokument sporządzony przez Wojewodę nie spełnia przesłanek do uznania go za decyzję administracyjną czy też okoliczności umożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy w sposób w jaki dokonał tego Wojewoda" był zupełnie nietrafny. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.