VI SA/Wa 2557/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę w całości Dnia [...] września 2012 r., T. Sp. z o.o., w trybie art. 35a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) wniosła o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]" na kolejny okres. W dniu [...] listopada 2012 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), wystąpiła z wnioskiem o doręczenie nowej decyzji koncesyjnej. Według strony, od dnia [...] września 2012 r., tj. od daty złożenia wniosku o udzielenie koncesji, organ nie rozstrzygnął sprawy, ani nie poinformował wnioskodawcy o przedłużeniu terminu do jej rozpoznania. W tym stanie rzeczy – w ocenie spółki – wobec upływu terminów do rozpatrzenia sprawy miał zastosowanie przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a zatem w dniu [...] listopada 2012 r. zapadło rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem skarżącej spółki, tzn. Przewodniczący KRRiT wydał nową decyzję koncesyjną w takim właśnie trybie. W odpowiedzi organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie. Powołując się na treść art. 105 § 1, w zw. z art. 123 § 1 i art. 142 k.p.a. stwierdził jego bezprzedmiotowość wobec trwającego postępowania w sprawie przedłużenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...] " na nowy okres, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wobec powyższego – zdaniem organu – nowe postępowanie w tej samej sprawie nie może być prowadzone. Organ stwierdził brak podstaw prawnych do zastosowania trybu określonego w art. 11. ust. 9 u.s.d.g., w zw. z treścią art. 35 k.p.a. W wydanym postanowieniu zawarł jednocześnie pouczenie o braku możliwości złożenia odwołania (zażalenia) od podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia, wobec zakwalifikowania pisma z dnia 16 listopada 2012 r. w sprawie doręczenia nowej decyzji koncesyjnej, jako wniosku o udostępnienie akt sprawy, którego organ nie mógł rozpoznać z ww. powodów. W odwołaniu od postanowienia organu I instancji, mającego postać wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, spółka zakwestionowała przyjęty przez ten organ tryb rozpatrzenia sprawy oraz nie zgodziła się z zaprezentowaną argumentacją prawną. Podkreśliła, iż przyjęte przez organ rozstrzygnięcie nie ma związku z jej wnioskiem, który nie dotyczył kwestii udostępnienia akt administracyjnych sprawy, lecz jej merytorycznego załatwienia w postaci wydania (doręczenia) decyzji koncesyjnej, o którą wnioskowała w dniu 30 sierpnia 2012 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na podstawie art. 134, w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez spółkę powyższego wniosku, w uzasadnieniu wskazując, iż możliwość złożenia odwołania w formie ponownego rozpoznania sprawy przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięcia mającego postać decyzji administracyjnej, a nie postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1662/13 uwzględnił skargę T.Sp. z o.o. i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. Zdaniem Sądu I instancji organ błędnie zakwalifikował żądanie skarżącej jako wniosek o udostępnienie akt postępowania wszczętego w sprawie przedłużenia posiadanej przez nią koncesji na kolejny okres. Działanie organu było również błędne co do sposobu załatwienia wniosku i wydania w tym przedmiocie postanowienia o umorzeniu postępowania bez możliwości wniesienia środka odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji, uznanie żądania skarżącej w istocie za rodzaj zagadnienia wstępnego (pobocznego) w rozpatrywanej sprawie nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach postępowania administracyjnego, ani w treści skarżonego postanowienia. Nie stanowi go w szczególności stwierdzony przez organ brak w procedurze administracyjnej trybu rozpoznania wniosku o doręczenie decyzji, z uwagi na materialno-techniczny charakter takiej czynności. Podjęte w tej sytuacji przez organ rozstrzygnięcie (tj. umorzenie w tym zakresie postępowania) nie odpowiada zakresowi oraz treści żądania strony skarżącej, domagającej się załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, tj. wydania określonej decyzji koncesyjnej. Przesądza o tym jednoznacznie wskazana podstawa prawna żądania strony postępowania administracyjnego, tj. przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Sąd podkreślił, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej w dniu [...] września 2012 r., i – jak organ sam przyznał - było w toku, w związku z czym – mając na uwadze żądanie strony – postępowanie można było umorzyć jedynie w całości, a nie w części, oraz ze względu na inne przesłanki niż wskazana w treści postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. jego bezprzedmiotowość. Strona we wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyraźnie żądała załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, wskazując na podstawę prawną swojego żądania, co nie znalazło odzwierciedlenia w niedookreślonej i nie mającej żadnego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii dostępu do akt postępowania koncesyjnego. Zdaniem Sądu jednocześnie wydane postanowienie miało charakter rozstrzygający co do meritum sprawy, gdyż umarzając w tym przedmiocie postępowanie organ pozbawił skarżącą prawa do rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Tym samym strona została pozbawiona w ramach całego postępowania administracyjnego możliwości dochodzenia swoich racji co do meritum sprawy, tj. wydania tzw. milczącej decyzji przez organ, które wywiodła wprost z przepisów u.s.d.g. Słusznie skarżąca wskazała, iż organ winien w takim przypadku (kończąc postępowanie) wydać decyzję, od której przysługiwał jej środek odwoławczy w postaci ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. Tymczasem w ocenie organu, główne postępowanie (w sprawie przedłużenia koncesji) toczyło się nadal i zostało wstrzymane (zawieszone) dopiero postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., w związku z wystąpieniem w rozpoznawanej sprawie innego zagadnienia o charakterze wstępnym. W ocenie Sądu I instancji, takie działanie organu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i sprowadza się do nierozpatrzenia w istocie wniosku skarżącej, którego podstawę prawną stanowił przepis art 11 ust. 9 u.s.d.g., w zw. z 35 k.p.a. Sąd wywiódł, że w sytuacji, gdy organ stwierdził, jak wynika z uzasadnienia obu wydanych w sprawie postanowień, iż powołane przepisy u.s.d.g. nie mają w tym przypadku zastosowania, winien z uwagi na wskazane przez skarżącą przekroczenie obowiązujących terminów załatwiania spraw administracyjnych, potraktować wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r. jako pismo stanowiące ponaglenie, w związku z zaistniałą bezczynnością organu W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie sygn. II GSK 1418/14 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd I instancji uchybił przepisom art. 134 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. czyniąc przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej postanowienie Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lutego 2013 r. wydane na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 123 § 1 i art. 142 k.p.a. Postanowienie to nie zostało bowiem wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. nie było to postanowienie ostateczne. Nadto Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie wyjaśnił w istocie rzeczy podstawy prawnej uchylenia postanowienia Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sąd I instancji miał ocenić, czy organ wskazał na którąkolwiek z przyczyn negatywnej przesłanki dopuszczalności odwołania i czy z uwagi na charakter prawny aktu administracyjnego, który został objęty wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przyczyna przewidziana w art. 134 k.p.a. wystąpiła i została wskazana oraz wyjaśniona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić poczynione w nim rozważania. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie było postanowienie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydane na podstawie art. 134 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 k.p.a. ma zastosowanie w tzw. fazie wstępnej, zainicjowanego przez uprawniony podmiot postępowania odwoławczego. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 532) . Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06 LEX nr 425381). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a - na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2012 r., wniosła o doręczenie decyzji o udzieleniu koncesji na kolejny okres. Ponieważ postępowanie w tym przedmiocie nie zostało zakończone, organ postępowanie wszczęte w/w wnioskiem zakwalifikował jako postępowanie incydentalne w kwestii udostępnienia akt i ze względu na bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym zgodnie dyspozycją art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie doręczenia decyzji o udzieleniu koncesji na kolejny okres a. W postanowieniu tym organ zawarł pouczenie o braku możliwości złożenia odwołania (zażalenia) od podjętego rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Brak takiego unormowania obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a. Nie oznacza to jednak, iż strona skarżąca zostanie pozbawiona możliwości jakiejkolwiek jego kontroli. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może bowiem zaskarżyć w odwołaniu od decyzji głównej (art. 142 k.p.a.). W niniejszej sprawie będzie to decyzja wydana po zakończeniu postępowania, prowadzonego w przedmiocie udzielenia koncesji na kolejny okres. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej je przewidującej (por. wyrok WSA z 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 532/07 Lex nr 505878). Z postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym zaskarżeniu mogą podlegać tylko takie, na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie, bądź rozstrzygają sprawę co do jej istoty. Zażalenie na postanowienie przysługuje w następujących wypadkach przewidzianych w kodeksie: art. 31 § 2, art. 59 § 1, art. 74 § 2, art. 88 § 1 i 2, art. 96, 101 § 3, art. 106 § 5, art. 108 § 2, art. 113 § 3, art. 119 § 1, art. 152 § 2, art. 159 § 2, art. 261 § 3, art. 264 § 2 i art. 219. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd organu, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują by na postanowienia wydane w kwestii udostępnienia akt przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowienie to ma charakter wpadkowy, incydentalny zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Natomiast postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., II OSK 1181/12; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., II OSK 1499/09). Rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 838/11, LEX nr 996837; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008 r., II SA/Po 532/07, LEX nr 505878). Skoro zażalenie przysługuje tylko w razie, gdy tak stanowi przepis prawa, to jeżeli w wyniku zmiany przepisów prawa nie przyznano na czynność procesową zażalenia, wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne. Zgodnie zatem z art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. jest to podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.