VII SA/Wa 1418/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska –Śpiewak ( spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. C. i J. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (D. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku, uzupełnionego przy piśmie z dnia 14 października 2010 r. R. R., działającej w imieniu współwłaścicieli działki nr [...] – A. C. i J. C., w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej działek nr [...] położonych w miejscowości R., nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości C. Po rozpatrzeniu wniosku wyżej wymienionych o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] położonej w miejscowości R. Podstawą kasacyjnego rozstrzygnięcia było stwierdzenie organu, iż sentencja zaskarżonej decyzji, która stanowi jeden z najistotniejszych elementów decyzji, została sformułowana w taki sposób, iż nie oddawała rzeczywistego przedmiotu postępowania. Uzasadniając merytoryczne rozstrzygnięcie organ wskazał, że lokalizacja zjazdu indywidualnego w miejscu wskazanym przez stronę nie jest możliwa z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] oraz na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R., który dla działek sąsiadujących bezpośrednio z drogą krajową przewiduje jedynie możliwość lokalizacji zjazdów wspólnych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), a zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), stosowanie na tego typu drodze zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. Zdaniem organu skomunikowanie działek nr [...] nie spełnia także podstawowych kryteriów wynikających z uwarunkowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2006 r. (Dz. U. Woj. [...], Nr [...], poz. [...] z dnia [...] maja 2006 r.). Zapisy planu dla dróg oznaczonych klasą techniczną GP, ustalają obsługę terenów zlokalizowanych wzdłuż drogi krajowej w oparciu o istniejący lub projektowany układ drogowy lokalny oraz poprzez istniejące zjazdy indywidualne lub publiczne, przy czym liczbę zjazdów z drogi krajowej należy ograniczyć do minimum. Tylko w przypadku niemożności zapewnienia obsługi komunikacyjnej z układu lokalnego, zapisy planu, dopuszczają bezpośrednią obsługę komunikacyjną z drogi krajowej, przy czym dla działek sąsiadujących ze sobą należy urządzić zjazd wspólny. Organ wskazał, powołując się na treść decyzji z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Wójta Gminy R., że działki objęte wnioskiem powstały w wyniku podziału działki nr [...], która przed podziałem miała zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr [...]. W chwili obecnej istniejący zjazd indywidualny obsługuje jedynie działkę nr [...]. Zdaniem organu w omawianej sprawie istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do nieruchomości składającej się z działek nr [...] za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], w wyniku zawarcia stosownego porozumienia z właścicielem działki nr [...], a w przypadku braku ewentualnego porozumienia - w wyniku ustanowienia (na wniosek strony) na działce nr [...] stosownej służebności gruntowej (droga konieczna) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Alternatywnym rozwiązaniem, jest także, zdaniem organu, możliwość przesunięcia już istniejącego zjazdu do działki nr [...] na granice z działką nr [...], tak aby umożliwić dogodny dojazd stronie do nieruchomości. Ustaliwszy powyższe organ odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], złożyli A. C. oraz J. C.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej, niezgodność z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, który został uzgodniony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] oraz decyzją podziałową Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2010 r. Wskazali, że organ winien był wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, bowiem z mapy zasadniczej, na której naniesiono zmiany dokonane po podziale działki nr [...], wynikało, iż działki o nr [...] mają dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki nr [...], która przylega do drogi krajowej. Odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu dla nowej zabudowy, projektowanej zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z prawomocnym podziałem geodezyjnym, jest w ich ocenie, rażąco niesprawiedliwa. A. C. oraz J. C. wskazali również na warunki ruchu i parametry techniczne panujące na drodze krajowej nr [...], w obszarze objętym kwestionowaną decyzją, które ich zdaniem, pozwalają na lokalizację nowego zjazdu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne toczyło się w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie art. 29 ust. 4 ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06, publ. LEX nr 382712 oraz z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09, publ. LEX nr 594986). Z ustaleń organu administracyjnego wynika, że droga krajowa nr [...], na podstawie zarządzenia nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zaliczona została do klasy techniczno-użytkowej GP, jako droga główna ruchu przyspieszonego. Droga tej klasy zgodnie z przepisami prawa musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia (poprzez ograniczenie ilości zjazdów), a tylko w drodze wyjątku, tj. gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, właściwy organ może wyrazić zgodę na naruszenie zasady bezpieczeństwa, poprzez zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Z powyższego wynika, że ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy nie ma innej możliwości zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej, oraz czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/07, publ. LEX nr 344919). Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym projektowany przez wnioskodawców zjazd zmniejsza bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/GI 316/08, publ. LexPolonica nr 1991043 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w niniejszej sprawie stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia nie występują żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem wniosku. Co więcej, wskazać należy, iż teren na którym położone są działki objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2006 r. (Dz. U. Woj. [...], Nr [...], poz. [...] z dnia [...] maja 2006 r.) który jest aktem prawa miejscowego. Dla dróg krajowych w klasie technicznej GP plan ustala obsługę terenów zlokalizowanych wzdłuż drogi krajowej w oparciu o istniejący lub projektowany układ drogowy lokalny oraz poprzez istniejące zjazdy indywidualne lub publiczne, przy czym liczbę zjazdów z drogi krajowej należy ograniczyć do minimum. W przypadku niemożności zapewnienia obsługi komunikacyjnej z układu lokalnego, plan dopuszcza bezpośrednią obsługę komunikacyjną z drogi krajowej, przy czym dla działek sąsiadujących ze sobą należy urządzić zjazd wspólny. Mając na uwadze powyższe zapisy planu wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu, byłoby oczywistym naruszeniem prawa miejscowego. W przypadku bowiem niemożności zapewnienia obsługi komunikacyjnej poprzez lokalny układ drogowy dopuszczalna jest bezpośrednia obsługa z drogi krajowej, jednak podstawowym warunkiem jest urządzenie wspólnych zjazdów dla nieruchomości sąsiadujących ze sobą. Tymczasem strony wnioskują o odrębny zjazd indywidualny do wydzielonej nieruchomości, w sytuacji, gdy jedna z działek powstałych w wyniku podziału (dz. nr [...]) dysponuje zjazdem indywidualnym na drogę krajową nr [...]. Sąd podziela, w związku z powyższym, stanowisko organu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, istnieje możliwość zapewnienia dojazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Alternatywnym rozwiązaniem, jest także możliwość przesunięcia już istniejącego zjazdu do działki nr [...] na granice z działką nr [...], tak aby umożliwić dogodny dojazd stronie do nieruchomości. Konkludując stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w [...] dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ należycie wykazał z jakich powodów odmówił inwestorowi zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] położonej w miejscowości R. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Okoliczność, iż z mapy zasadniczej wynika, że działki nr [...] mają dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki nr [...], która przylega do drogi krajowej, nie oznacza, że organ zobligowany był wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu. Dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym, dostęp musi być legalny tj. wynikający z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.