VII SA/Wa 1430/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 1430/19 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] lutego 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. M. C. (dalej: "wnioskodawczyni") wniosła o interwencję w sprawie ogrodzenia przez K. K., dodatkowym płotem od strony ulicy, działki nr [...] przy ul. [...] w [...], a także w sprawie zamontowania drewnianego ogrodzenia przesłaniającego okno wnioskodawczyni, które znajduje się na granicy z działką nr [...]. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") przeprowadził w dniu [...] maja 2017 r. kontrolę przedmiotowej nieruchomości. W trakcie kontroli ustalono, że w kwietniu 2017 roku K. K. zamontował od strony wewnętrznej działki drewniane pergole o wysokości do 2 m, które stanowią pełne ogrodzenie działki, zarówno od strony drogi jak i nieruchomości wnioskodawczyni (na długości 3,6 m). Ponadto na granicy z działką nr [...] zamontowano drewnianą tablicę z obręczą do gry w koszykówkę o przekroju 80x80 cm, połączoną z podłożem za pomocą kotew stalowych. W wyniku przeprowadzonej kontroli PINB wszczął postępowanie w sprawie legalności wykonania ogrodzenia na przedmiotowej działce, zakończone decyzją z [...] lipca 2017 r., którą umorzono przedmiotowe postępowanie. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją z [...] października 2017 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy PINB decyzją z [...] grudnia 2017 r. umorzył przedmiotowe postępowanie w całości, a po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wnioskodawczyni pismem z [...] października 2018 r., uzupełnionym następnie pismem z [...] listopada 2018 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2018 r. W odpowiedzi na wniosek GINB pismem z [...] grudnia 2019 r. zawiadomił o wszczęciu żądanego postępowania, a następnie decyzją z [...] lutego 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia [...] WINB. Wnioskodawczyni wniosła następnie o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi brak merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku. Po ponownej analizie akt przedmiotowej sprawy GINB decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzone postępowanie jest postępowaniem nieważnościowym, którego celem nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz wyłącznie skontrolowanie występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia również weryfikację ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od dnia, w którym zostało wydane. GINB podkreślił, że w niniejszym postępowaniu organ powiatowy, rozpatrujący zgłoszenie wnioskodawczyni, uznał, że tablica do gry w koszykówkę stanowi obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zgodnie z którym przez obiekty małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 omawianej ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 obiekty małej architektury nie wymagają pozwolenia na budowę, a budowa obiektów małej architektury wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej tylko gdy taki obiekt zlokalizowany ma być w miejscu publicznym (art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane). Ze względu na fakt, że realizacja spornego obiektu w rozpatrywanej sprawie nie wymaga pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, organ w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie jego legalności, jako bezprzedmiotowe. Z kolei organ wojewódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. podzielił w całości ustalenia PINB. Dodatkowo podniósł, że kwestia związana z ewentualnymi uciążliwościami wynikającymi z użytkowania tego obiektu może stanowić podstawę roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, nie zaś interwencji ze strony organów nadzoru budowlanego. Organ wojewódzki podkreślił również, że decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...], [...]WINB nakazał wnioskodawczyni zamurowanie okna. Dodatkowo GINB wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przez obiekty małej architektury rozumieć należy małe obiekty, które ustawodawca jedynie przykładowo wymienił w przywołanym wyżej przepisie. Zatem definicja ta ma charakter niepełny, gdyż nie wymienia wszystkich elementów składających się na jej desygnaty. Wspólne natomiast dla wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które powinno swoją treścią korespondować z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie GINB wymiary przedmiotowej tablicy, jak również jej funkcja powodują, że w niniejszej sprawie nie doszło – jak podnosi wnioskodawczyni - do rażącego naruszenia prawa poprzez błędne zakwalifikowanie obiektu będącego przedmiotem postępowania jako obiektu małej architektury. Jednocześnie decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r., nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu wnioskodawczyni naruszenia przez organ wojewódzki art. 61 ustawy – Prawo budowlane, organ stwierdził, że sporna decyzja nie dotyczy utrzymania obiektu budowlanego, lecz kwestii legalności jego wzniesienia. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, M. C., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2018 r., uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia GINB, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie: - art. 156 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane oraz w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie - poprzez stwierdzenie, że organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r., podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na dokonanie przez organ błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania spornego obiektu za obiekt małej architektury, przy jednoczesnym pominięciu faktu, że sporny obiekt uniemożliwia skarżącej swobodny dostęp do światła dziennego. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Wojewódzki WINB wydając sporne rozstrzygnięcie dopuścił się rażącego naruszenia prawa przez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego, co jest przesłanką unieważnienia decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej GINB błędnie przyjął, że w sprawie dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, przez co sporna konstrukcja została uznana za obiekt małej architektury. Organ przyjął ponadto, że obiekt ten stanowi tablicę do gry w koszykówkę i pełni funkcję sportowo-rekreacyjną. W rzeczywistości służy ona zaś jako ogrodzenie i w związku z tym nie spełnia przyjętej funkcji rekreacyjnej, a jej wymiary w sposób znaczący zakłócają możliwość korzystania z nieruchomości przez skarżącą. Równocześnie organ oceniając legalność obiektu znajdującego się na działce nr ew. [...] nie zwrócił uwagi, że sporny obiekt uniemożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń znajdujących się w budynku należącym do skarżącej. Sporna konstrukcja praktycznie w całości zasłania otwór okienny, z którego w związku z tym nie może korzystać skarżąca. Strona skarżąca stwierdziła, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2015 r., odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Pominięcie przez organ w rozpatrywanej sprawie tej kwestii stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji [...] WINB z [...]sierpnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2019r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018r. utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z [...] grudnia 2017r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności wykonania obiektu małej architektury zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) . Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, należy podzielić stanowisko organów, że decyzja kontrolowana w trybie nadzoru nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] była zamontowana przez właściciela nieruchomości –K. K.- tablica o wymiarach 2,50m x 2,00m z zamontowanym koszem do gry w koszykówkę, na drewnianej konstrukcji składającej się z dwóch słupów zakotwionych w gruncie i zastrzałów przytwierdzonych do konstrukcji stalowej istniejącej wiaty . Tablica umieszczona jest przy ścianie budynku mieszkalnego skarżącej M.C. , usytuowanego w granicy działek nr ew. [...] i [...] , w której znajduje się okno. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej a także użytkowe, służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice huśtawki, drabinki czy śmietniki. Wskazać należy, iż art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, że przez "obiekty małej architektury" rozumieć należy niewielkie obiekty, które ustawodawca jedynie przykładowo wymienił w tym przepisie. Zatem definicja ta ma charakter niepełny, gdyż nie wymienia wszystkich elementów składających się na jej desygnaty. Wspólne natomiast dla wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które powinno swoją treścią korespondować z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z kolei z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, przy czym w świetle art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Reglamentacji Prawa budowlanego podlega zatem jedynie budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Słusznie więc organ nadzoru budowlanego przyjął, że na wzniesienie przedmiotowego obiektu nie było wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi, a więc postępowanie w przedmiocie legalności powyższego obiektu stało się bezprzedmiotowe. W tej sytuacji nie można więc podzielić zarzutów skarżącej o rażącym naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a. Słusznie także organ uzasadniając decyzję o umorzeniu postępowania wskazał, że uciążliwości związane z korzystaniem z przedmiotowego obiektu winny być rozstrzygane przed sadem cywilnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy nadzoru budowlanego w sposób rażący § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, należy zauważyć, że zgodnie z § 2 ust 1 przywołanego aktu- przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Nie ulega wątpliwości, że Prawo budowlane zalicza obiekt małej architektury do obiektów budowlanych lecz nie stanowi on budynku w rozumieniu ustawy, przez który rozumie się taki obiekt budowlany który jest trwale połączony z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W konsekwencji przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mają zastosowania do obiektów małej architektury, co czyni chybionym zarzut rażącego naruszenia § 13 rozporządzenia przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2018r. Na marginesie należy także zauważyć, że kwestia legalności okna w ścianie budynku skarżącej usytuowanego w granicy z działka nr ew.[...] jest przedmiotem odrębnego postępowania, w którym zapadła decyzja nakazująca jego zamurowanie. Reasumując Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2018r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).