VII SA/Wa 1475/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Michał Podsiadło (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2025 r. znak: DOR.7110.477.2024.PKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.L. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z 25 kwietnia 2025 r. znak: DOR.7110.477.2024.PKR, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2024 r. nr [...] i orzekł w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2.1. Decyzją z [...] czerwca 2003 r. nr [...], Wójt Gminy T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. K. oraz S. S. pozwolenia na budowę w etapie I, budynku handlowo-gastronomicznego wraz z tarasem, zbiornika gazu płynnego podziemnego (o pojemności 4850 I.) do celów grzewczych budynku handlowo-gastronomicznego, zbiornika podziemnego wód deszczowych, separatora ropopochodnego, dwukomorowego zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, dróg wewnętrznych skomunikowanych z prawą jezdnią drogi krajowej Nr 8, parkingów, placów i chodników, na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości W., gm. T. 2.2. A. L. (dalej: skarżący) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r. oraz decyzji Wójta Gminy T. z [...] sierpnia 2003 r., zmieniającej ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. 2.3. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 czerwca 2020 r. znak: DOA.7110.118.2019.KAW. 2.3.1. Organy ustaliły, że inwestycja zatwierdzona badaną decyzją, obejmuje budowę: 1) budynku handlowo-gastronomicznego (obiekt nr 1) wraz z tarasem (obiekt nr 3); 2) zbiornika gazu płynnego podziemnego o pojemności 4850 I do celów grzewczych budynku handlowo-gastronomicznego (obiekt nr 9); 3) zbiornika podziemnego wód deszczowych (obiekt nr 11); 4) separatora ropopochodnego (obiekt nr 12); 5) dwukomorowego zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe (obiekt nr 14); 6) dróg wewnętrznych skomunikowanych z prawą jezdnią drogi krajowej Nr [...], parkingów, placów i chodników; 7) studni głębinowej. W projekcie zagospodarowania terenu zaplanowane zostały także inne obiekty budowlane. Wójt Gminy T. decyzją z [...] sierpnia 2003 r., nr [...], zmienił zakres omawianej inwestycji w ten sposób, że dodał do niego stację paliw płynnych z wiatą, czterema zbiornikami podziemnymi na paliwa płynne o pojemności 4 x 50 m3 i instalacją paliwową z dystrybutorami; stację dystrybucji paliw gazowych LPG z dwoma zbiornikami naziemnymi na paliwo gazowe o pojemności 2 x 4,95 m3 i instalacją gazową z dystrybutorem. W projekcie zagospodarowania terenu zaplanowany został również budynek motelu z warsztatem (obiekt nr 13). Inwestorzy wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z 19 grudnia 2000 r., nie zwracali się o udzielenie pozwolenia na budowę motelu z warsztatem. Z części tekstowej projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że pozostawiono rezerwę terenu pod planowaną w II etapie budowę motelu z warsztatem. Tym samym, decyzja Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r., nie udzielała pozwolenia na budowę motelu z warsztatem. Nadto organy wskazały, że sporna inwestycja nie obejmuje pozwolenia na budowę zjazdu publicznego oraz wyjazdu publicznego. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2002 r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z prawej jezdni drogi krajowej Nr [...] (W. – P. – W.) w km 101 + 690,25 poprzedzonego pasem wyłączenia do projektowanego obiektu obsługi uczestników ruchu w m. W. gm. T. oraz budowę wyjazdu publicznego z ww. obiektu na prawą jezdnię drogi krajowej nr [...] w km 101 + 863,50 z pasem włączenia. W projekcie zagospodarowania terenu, obiekty budowlane zaplanowane zostały na działkach o nr ewid. [...] ,[...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz w niewielkiej części na działce o nr ewid. [...]. 2.3.2. Odnosząc się do kwestii zakresu inwestycji organy podały, że stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z 19 grudnia 2000 r. nie wynikało, aby inwestorzy wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę tylko dla wybranych obiektów wskazanych w decyzji Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r. Uwzględniając powyższe, GINB uznał, że naruszony został przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, jednak nie w stopniu kwalifikowanym "rażącym". Nadto z projektu budowlanego wynikało, że inwestycja podzielona została na etapy. Inwestorzy wnioskiem z 25 lipca 2003 r. wystąpili o dodanie do zakresu inwestycji obiektów wskazanych następnie w decyzji z [...] sierpnia 2003 r., nr [...]. Brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych powyższego naruszenia związany jest także z faktem zgodności inwestycji z warunkami technicznymi (brak rażącego naruszenia prawa). 2.3.3. Organy uwzględniły, że Wójt Gminy T. decyzją z [...] stycznia 2000 r. znak: [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą miejsca obsługi podróżnych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami – [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], we wsi W. (...).", z terminem ważności do 30 grudnia 2000 r. Inwestorzy złożyli 20 grudnia 2000 r. (data prezentaty) wniosek o "wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP-III wraz z infrastrukturą towarzyszącą (...)", a zatem przed upływem terminu wyznaczonego ww. decyzją o warunkach zabudowy. O zachowaniu terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decyduje data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Tym samym, nie został w sposób rażący naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Co więcej, z odpisu z księgi wieczystej wynika, że na dzień 14 marca 2003 r. inwestorzy byli współwłaścicielami między innymi działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Tym samym, nie zostały naruszone w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, mimo, że decyzją z 18 czerwca 2003 r. Wójt Gminy T., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę także na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], to z projektu budowlanego wynika, że nie zostały na nich przewidziane jakiekolwiek roboty budowlane. Pozwolenia na budowę, po spełnieniu wymagań określonych przepisami, udziela się jedynie wtedy, gdy na działce został zaprojektowany jakikolwiek obiekt budowlany. W tym kontekście organy stwierdziły, że Wójt Gminy T. zatwierdzając decyzją z [...] czerwca 2003 r. projekt budowlany i udzielając inwestorom, pozwolenia na budowę na dz. o nr ewid. [...] ,[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], naruszył art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego – jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego. 2.3.4. Organy obu instancji wskazały, że Starosta T. decyzją z [...] marca 2003 r., uzgodnił pod względem ochrony środowiska, warunki inwestycji, w skład której wchodzą: stacjonarna stacja paliw płynnych o pojemności 200 m3 z budynkiem handlowo gastronomicznym, stanowiska tankowania pojazdów gazem płynnym propan-butan, ujęcie wód podziemnych, parkingi, drogi i place manewrowe oraz lokalna sieć infrastruktury technicznej, realizowanej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. decyzją z [...] lutego 2003 r., uzgodnił bez uwag sporną inwestycję. Decyzją Wójta Gminy T. z [...] stycznia 2000 r., ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą miejsca obsługi podróżnych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami – [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], we wsi W. Sporna inwestycja nie narusza rażąco warunków określonych w powyższej decyzji Wójta Gminy T. z [...] stycznia 2000 r., w szczególności dotyczących dopuszczalnego przeznaczenia terenów inwestycyjnych - 18 B(KS) - strefa przekształceń o dominującej funkcji komunikacji, w której dopuszcza się: lokalizację obiektów związanych z obsługą tras komunikacyjnych, lokalizację obiektów wymagających dobrego dostępu do tras komunikacyjnych. Jakkolwiek fragment inwestycji został zaprojektowany na działce nr ewid. [...], której nie wskazano w części tekstowej decyzji Wójta Gminy T. z [...] stycznia 2000 r., to z części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, wynika, że działka ta znajduje się w całości w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Wobec braku spójności części tekstowej oraz załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, organ stwierdził, że powyższe nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie został w sposób rażący naruszony przepis art. 35. ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. 2.3.5. Zdaniem organów, analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r., nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek handlowo-gastronomiczny (obiekt nr 1) został zaprojektowany w znacznie większych odległościach, niż minimalne wskazane w § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Także projektowany taras (obiekt nr 3) nie narusza wymogu określonego w § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Inwestycja nie narusza także pozostałych warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w szczególności dotyczących usytuowania studni (§ 31), zbiorników bezodpływowych na nieczystości płynne (§ 36). Ponadto, decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1067 - według stanu na dzień 18 czerwca 2003 r.). W szczególności, planowane zbiorniki i związane z nimi rurociągi technologiczne zostały zaprojektowane w odległościach większych niż 3 m od fundamentu budynku handlowo-gastronomicznego (§ 106 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z 20 września 2000 r.). Zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została stwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. 2.3.6. Dalej organ odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia przepisów § 111 ust. 2 i § 123 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z § 111 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy A powinna być nie mniejsza niż 15 km, a odległość MOP od przejścia granicznego - nie mniejsza niż 3,0 km. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy A, w wypadku istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, dopuszcza się zmniejszenie do 50% tych odległości (ust. 1). Odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy S powinna być nie mniejsza niż 10 km, a odległość MOP od przejścia granicznego - nie mniejsza niż 1,5 km. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy S, w wypadku istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, dopuszcza się zmniejszenie do 50% tych odległości (ust. 2). Drogi klasy "A" to autostrady, natomiast drogi klasy "S" to drogi ekspresowe (§ 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r.). Generalny Dyrektor Dróg Publicznych postanowieniem z 24 marca 2000 r., zaopiniował koncepcję zagospodarowania terenu pod budowę obiektu obsługi podróżnych typu MOP-III przy drodze S-[...] W. – P. w m. W. w km. 101 + 500. Jednocześnie Wojewoda [...] postanowieniem z 28 czerwca 2001 r., odmówił udzielenia zgody na odstępstwo od § 111 ust. 2 oraz § 123 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r. W dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz. U. Nr 120, poz. 1283). Zgodnie z nim droga krajowa nr [...] na odcinku W. – P. nie została zakwalifikowana jako autostrada, czy droga ekspresowa. Jako droga ekspresowa została zakwalifikowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z 26 sierpnia 2003 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz. U. Nr 174, poz. 1683), które weszło w życie w dniu 22 października 2003 r. Z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 13 marca 2003 r., wynika, że droga krajowa nr [...] zaliczała się do dróg klasy GP - główne ruchu przyspieszonego. Skoro w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, droga krajowa nr [...] W. – P. nie była zaliczona do dróg klasy "A" - autostrady, ani dróg klasy "S" - drogi ekspresowe, to nie został w sposób rażący naruszony § 111 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Stosownie do § 123 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r., na drodze klasy GP odległość miedzy zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km - poza terenem zabudowy, 2 km - na terenie zabudowy. Zjazdy powinny spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4. Inwestycja nie obejmowała zjazdu publicznego, na budowę którego udzielono pozwolenia ww. decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2002 r. Nie został w sposób rażący naruszony § 123 ust 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r. 2.3.7. Dalej organ wskazał, że decyzja Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r. w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na dz. o nr ewid [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W pozostałym jednak zakresie, decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez inną ocenę stanu faktycznego w stosunku do oceny przyjętej przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] maja 2018 r., nr [...], (utrzymującej w mocy decyzję Starosty T. z 1 lipca 2015 r., orzekającą o wydaniu z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy T. z [...] sierpnia 2003 r., nr [...], ze względu na upływ czasu), GINB wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., dotyczyła decyzji Wójta Gminy T. z [...] sierpnia 2003 r., nr [...], a nie kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r., nr [...]. Ponadto decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], została wydana w trybie wznowieniowym, a nie nieważnościowym. Oba tryby nadzwyczajne charakteryzują inne zasady. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności. GINB wskazał, że wydanie decyzji na podstawie sfałszowanych dowodów bądź też w wyniku przestępstwa nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, lecz są to przesłankami wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jako niezasadny organ ocenił zarzut naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powoływany jako wiążący wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1105/16, dotyczył wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy T. z [...] sierpnia 2003 r., nr [...], a nie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r., nr [...]. 2.3.8. Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na sprzeczności z treścią wyroku Sądu Okręgowego w P. z [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], organ wskazał, że zgodnie z powyższym wyrokiem ówczesny Wójt Gminy T. oraz pracownik Urzędu Gminy T. zostali skazani za przestępstwo przekroczenia uprawnień/niedopełnienia obowiązków służbowych przez funkcjonariusza publicznego (art. 231 § 1 kk). Natomiast projektanci spornej inwestycji zostali skazani za przestępstwo z art. 271 § 1 kk. Powyższe okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu. Dodał, że zarzuty związane z ważnością decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczą decyzji Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r., ale późniejszej decyzji z [...] sierpnia 2003 r., nr [...]. 2.4. Wyrokiem z 11 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1402/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z 9 czerwca 2020 r. oraz decyzję Wojewody z 13 lutego 2019 r. 2.4.1. WSA stwierdził naruszenie przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, to jest uwzględnienia faktu, że w prawomocnym wyroku karnym Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], stwierdzono wydanie badanej przez organy decyzji, z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Sąd odwołał się w tym zakresie do art. 11 p.p.s.a. 2.4.2. WSA zwrócił uwagę, że Sąd Okręgowy w P. w wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] - stwierdził, że I. N. w okresie od 13.03.2003 r. do 21.08.2003 r. będąc Wójtem Gminy T. przekroczył swoje uprawnienia i nie dopełnił obowiązków przy wydaniu decyzji administracyjnych z wniosku L. K. i S. S. z dnia 19.12.1999r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP - III wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ten sposób, że nie umorzył tego postępowania w związku z otrzymaniem postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].06.2001r. odmawiającego inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 111 ust. 2 i § 123 ust. 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, najpóźniej po złożeniu przez inwestorów wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, natomiast w dniu 13.03.2003 r. "wznowił" to postępowanie pomimo negatywnego rozstrzygnięcia Ministra odnośnie zgody na powyższe odstępstwo, następnie w dniu [...] czerwca 2003 r. wydał decyzję nr [...] stanowiąca pozwolenie na budowę obiektów budowlanych w postaci budynku handlowo-gastronomicznego, zbiornika gazu, zbiornika podziemnych wód deszczowych, separatora ropopochodnych, zbiornika na ścieki bytowe, dróg wewnętrznych, czym samowolnie zmienił zakres inwestycji ujęty we wspomnianym wniosku inwestorów, a następnie w dniu [...] sierpnia 2003r. wydał decyzję nr [...] stanowiącą rozszerzenie decyzji nr [...], poprzez dodanie pozwolenia na budowę stacji paliw, czym naruszył art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskanie przez inwestora wymaganych uzgodnień w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], ponadto wydał ją, nie posiadając w dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, tj. za winnego popełnienia czynu z art. 231 § 1 kk. W stosunku do G. S., Sąd Okręgowy w P. uznał, że w okresie od 13.03.2003 r. do 10.09.2003 r. będąc inspektorem budownictwa i gospodarki przestrzennej w Urzędzie Gminy w T., biorąc udział w postępowaniu administracyjnym z wniosku L. K. i S. S. z dnia 19.12.1999 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP-III wraz z infrastrukturą towarzyszącą we wsi W., przekroczył swoje uprawnienia i nie dopełnił obowiązków podejmując czynności niezbędne do załatwienia sprawy przez organ gminy w ten sposób, że w opracowaniach decyzji administracyjnych nie umorzył tego postępowania w związku z otrzymaniem postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].06.2001 r. odmawiającego inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 111 ust. 2 i § 123 ust. 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, najpóźniej po złożeniu przez inwestorów wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, natomiast w dniu 13.03.2003 r. "wznowił" to postępowanie pomimo negatywnego rozstrzygnięcia ministra odnośnie zgody na powyższe odstępstwo, następnie opracował decyzję nr [...] stanowiącą pozwolenie na budowę obiektów budowlanych w postaci budynku handlowo- gastronomicznego, zbiornika gazu, zbiornika podziemnych wód deszczowych, separatora ropopochodnych, zbiornika na ścieki bytowe oraz dróg wewnętrznych, w której samowolnie zmienił zakres inwestycji ujęty we wspomnianym wniosku inwestorów, a następnie opracował decyzję nr [...] stanowiącą rozszerzenie decyzji nr [...] poprzez dodanie pozwolenia na budowę stacji paliw, czym naruszył art. 32 ust. 1 punkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskanie przez inwestora wymaganych uzgodnień w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział Zachodni, Biuro w [...], opracował ją, nie posiadając w dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, ponadto w dniu 10.09.2003r. nadał jej klauzulę wykonalności, czyniąc ją prawomocną, pomimo iż nie miał dowodu doręczenia jednej z oznaczonych stron, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], tj. za winnego popełnienia czynu z art. 231 § kk. 2.4.3. W ocenie WSA, taki opis przypisanych oskarżonym czynów nie został uwzględniony przez organ, jako mający znaczenie w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowanymi decyzjami w kontekście ich niezgodności z przepisami Prawa budowlanego. Wypowiedź organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, całkowicie pominęła zawartą w prawomocnym wyroku skazującym stronę przedmiotową czynu zakwalifikowanego jako przestępstwo. Skoro w wyroku karnym stwierdzono, że określone działanie podmiotu występującego w postępowaniu administracyjnym w roli organu administracji było naganne i naruszało wskazane przepisy ustawy Prawo budowlane oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji stanowiło przestępstwo, to obecnie organ nie może pominąć tej oceny. Zdaniem WSA, okoliczność, że toczyło się postępowanie wznowieniowe w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...], na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., nie stanowi przeszkody do uwzględnienia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych decyzji, opisu czynu karalnego przypisanego oskarżonym. O ile bowiem w postępowaniu wznowieniowym wyrok sądu karnego miał wiążące znaczenie w odniesieniu do wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., to w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności nie występuje już automatyzm uwalniający organ z potrzeby oceny stanu faktycznego w odniesieniu do zastosowanych przez organ przepisów - w kontekście istnienia przesłanek nieważności. W takiej sytuacji potencjalnym powodem stwierdzenia nieważności byłyby bowiem nie sam fakt wydania wyroku skazującego za przekroczenie lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, ale ustalone przez organ w toku postępowania nieważnościowego wadliwości w zastosowaniu przepisów (wynikające również z treści wyroku skazującego), mające znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę. Istnienie wyroku karnego nie jest tu determinantą sposobu rozstrzygnięcia sprawy w trybie nadzwyczajnym, ale ma wiążącą moc dowodową w zakresie zawartych w nim ustaleń faktycznych. Jakkolwiek Sąd nie stwierdził dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez odmienną ocenę stanu faktycznego w stosunku do oceny przyjętej przez Wojewodę [...] w decyzji nr [...] z [...] maja 2018 r. (wobec słusznie wskazywanych przez organ odrębności obu postępowań nadzwyczajnych), to jednak należy zauważyć, że postępowanie o wznowienie, wykazało szereg wadliwości badanego postępowania o pozwolenie na budowę. WSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ dokona zatem ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem treści wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] – mając na względzie wszystkie trzy przesłanki nieważności: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. W zależności od dokonanych na nowo ustaleń i ocen, podejmie stosowne rozstrzygnięcie. 2.5. Wyrokiem z 21 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1329/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia WSA w Warszawie. NSA stwierdził, że ocena legalności zaskarżonej decyzji zależała między innymi od tego, czy organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne dające podstawę do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego. Wadliwe ustalenie przez organ administracji okoliczności faktycznych istotnych w sprawie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd kontrolowanego aktu, tego rodzaju uchybienie może mieć wpływ na wynik sprawy. Wprowadzenie do postępowania sądowoadministracyjnego zasady, o jakiej mowa w art. 11 p.p.s.a., sprawia, że adresatami tej zasady stają się pośrednio organy administracji publicznej, które w kontrolowanej przez sąd administracyjny sprawie czyniły ustalenia faktyczne. Artykuł 11 p.p.s.a. ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy istnienie wyroku karnego nie jest konieczną przesłanką rozstrzygnięcia sprawy, ale wyrok ten ma wiążącą moc dowodową w zakresie zawartych w nim ustaleń faktycznych, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie sądowoadministracyjnej. Prawidłowo zauważył Sąd, że zawarty w prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego opis przypisanych oskarżonym czynów nie został uwzględniony przez organ, jako mający znaczenie w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzjami w kontekście ich niezgodności z przepisami Prawa budowlanego. Wypowiedź organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, całkowicie pominęła zawartą w prawomocnym wyroku skazującym stronę przedmiotową czynu zakwalifikowanego jako przestępstwo. GINB stanął na błędnym stanowisku, że ustalenia dokonane w powyższym wyroku karnym, nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji), a jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania. W tym zaś zakresie, w ocenie NSA zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, że okoliczność, że toczyło się postępowanie wznowieniowe w odniesieniu do decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., nie stanowi przeszkody do uwzględnienia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych decyzji, opisu czynu karalnego przypisanego oskarżonym. O ile bowiem w postępowaniu wznowieniowym wyrok sądu karnego miał wiążące znaczenie w odniesieniu do wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., to w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności nie występuje już automatyzm uwalniający organ z potrzeby oceny stanu faktycznego w odniesieniu do zastosowanych przez organ przepisów - w kontekście istnienia przesłanek nieważności. W takiej sytuacji potencjalnym powodem stwierdzenia nieważności byłyby bowiem nie sam fakt wydania wyroku skazującego za przekroczenie lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, ale ustalone przez organ w toku postępowania nieważnościowego wadliwości w stosowaniu przepisów (wynikające również z treści wyroku skazującego), mające znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę. Istnienie wyroku karnego nie jest tu determinantą sposobu rozstrzygnięcia sprawy w trybie nadzwyczajnym, ale ma wiążącą moc dowodową w zakresie zawartych w nim ustaleń faktycznych. W orzecznictwie i doktrynie panuje powszechne przekonanie o niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji. NSA zaakcentował, że Sąd I instancji nie przesądził o wyniku sprawy, lecz jedynie nakazał dokonanie na nowo ustaleń i oceny. W ponownie prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru będzie miał także na uwadze dyspozycję art. 37b ustawy Prawo budowlane oraz przepisy przejściowe odnoszące się do ww. normy. Przy ocenie zaś przesłanek nieważności odniesie się także do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 marca 2010 r. wydanego w sprawie C-384/08. 2.6. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2024 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. i art. 37b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 158 § 2 k.p.a. – Wojewoda [...] stwierdził wydanie spornej decyzji Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r. z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z powodu upływu 5 lat od dnia jej doręczenia. 2.6.1. Wojewoda wyjaśnił, że wystąpił do Sądu Okręgowego w P. o przekazanie odpisu wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], który wpłynął do organu 12 września 2024 r. do Wojewody [...] wpłynął wyrok Sądu Okręgowego wraz z poprzedzającym go wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z [...] marca 2011 r., sygn. akt [...]. Wojewoda ustalił, że w ww. wyroku Sądu Okręgowego wskazano, że skazani funkcjonariusze publiczni, przy wydaniu badanej decyli samowolnie zmienili zakres inwestycji określony we wniosku z 20 grudnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę. Powyższym wnioskiem inwestorzy wnieśli o "(...) wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP-IH wraz z infrastrukturą towarzyszącą (...)". Wobec powyższego uznano, że sporna decyzja Wójta została wydana niezgodnie z wnioskiem inwestorów. Organ wojewódzki zwrócił przy tym uwagę, że zakres inwestycji określony przez inwestora we wniosku ma być spójny z załączoną przez niego dokumentacją, w tym dokumentacją projektową. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany zakresem wniosku i nie jest uprawniony do jego modyfikacji. Zatem wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę niezgodnie z zakresem przedmiotowym wniosku inwestora stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Wojewody wskazane powyżej naruszenie ma bezsprzecznie charakter rażący, bowiem naruszenie jest oczywiste i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. 2.6.2. Organ wskazał, że wobec upływu 21 lat od doręczenia spornej decyzji Wójta stronom, w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 37b ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art 158 § 2 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia łub oroszenia upłynęło 5 lat. W takiej sytuacji, organ ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. 2.7. Odwołania od tej decyzji wniósł zarówno skarżący, jak i inwestorzy. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności spornego pozwolenia na budowę, a inwestorzy – uchylenia kwestionowanej decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. 2.8. Zaskarżoną decyzją z 25 kwietnia 2025 r. znak: DOR.7110.477.2024.PKR, GINB uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2024 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r. 2.8.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, GINB powtórzył większość argumentacji zaprezentowanej poprzednio w swojej decyzji z 9 czerwca 2020 r. znak: DOA.7110.118.2019.KAW. Organ odwoławczy przedstawił natomiast inne rozważania odnoszące się do faktu wydania i treści wyroku skazującego. Organ odwoławczy podał, że nie kwestionuje ustaleń sądu karnego, podzielając ocenę dokonaną przed WSA, iż działanie Wójta Gminy T. oraz inspektora budownictwa i gospodarki przestrzennej w Urzędzie Gminy w T. polegające na samowolnej zmianie zakresu inwestycji ujętej we wniosku inwestorów tj. działanie niejako "z urzędu", było nieprawidłowe. GINB podał, że analiza treści wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wykazała ponad wszelką wątpliwość, że obejmował on również realizację stacji paliw płynnych z wiatą, czterema zbiornikami podziemnymi na paliwa płynne o pojemności 4 x 50,0 m i instalacją paliwową z dystrybutorami oraz stacji dystrybucji paliw gazowych LPG z dwoma zbiornikami naziemnymi na paliwo gazowe o pojemności 2 x 4,95 m i instalacją gazową z dystrybutorem. Ponadto z treści wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie wynika aby Inwestorzy wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę tylko dla wybranych obiektów wskazanych w kontrolowanej decyzji Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r. Dlatego zdaniem GINB, niedopuszczalna była zmiana kwalifikacji żądania wnioskodawców i zawężenie zakresu wniosku. GINB nie uznał jednak tego naruszenia za rażące. Jakkolwiek naruszony art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne to jednak nie można z całą pewnością stwierdzić, że takie działanie wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania, bowiem inwestorzy nie zakwestionowali takiego rozstrzygnięcia. Ponadto z akt sprawy wynika, że Inwestorzy obecnie również nie kwestionują narzuconego im kształtu i zakresu wnioskowanej inwestycji co wynika w szczególności z treści ich odwołania. Dlatego GINB uznał, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu wojewódzkiego, że bezsprzecznie w sposób rażący został naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez "wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę niezgodnie z zakresem przedmiotowym wniosku inwestora". 2.8.2. Mając na uwadze, że zatwierdzone sporną decyzją organu stopnia podstawowego z 18 czerwca 2003 r, pozwolenie na budowę nie obejmowało stacji paliw jak również nie obejmowało budowy zjazdu publicznego to nie sposób – w ocenie GINB – zakwalifikować stwierdzonego przez Sąd Okręgowy niedopełnienia obowiązków funkcjonariuszy publicznych poprzez brak umorzenia postępowania pomimo odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od § 111 ust. 2 oraz § 123 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r. jako wady kwalifikującej badane rozstrzygnięcie w stopniu obligującym do stwierdzenia jego nieważności. Zdaniem GINB, przywołane ww. wyroku Sądu Okręgowego w P. w wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r., [...], przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez Sąd Okręgowy, obecnie nie obowiązują. Również wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1402/20, został wydany w odmiennym, od obowiązującego obecnie, stanie prawnym. W dniu wydania niniejszej decyzji obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), które nie przewiduje żadnych ograniczeń dotyczących minimalnych odległości między zjazdami sąsiadujących stacji paliw, ponadto przepisy tego rozporządzenia nie regulują również minimalnych dopuszczalnych odległości pomiędzy miejscami obsługi podróżnych dostępnymi dla ruchu w jednym kierunku. Zatem zgoda na takie usytuowanie spornej inwestycji pomimo braku zgody na odstępstwo od wskazanych przez Sąd przepisów, obowiązujących w dacie wydania inkryminowanych decyzji, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, których nie można zaakceptować w obecnym stanie prawnym. Ponadto w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 marca 2010 r. wydanego w sprawie C-384/08, takie przepisy prawa krajowego określające minimalną wymaganą odległość pomiędzy przydrożnymi stacjami paliw, mające zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do budowy nowych stacji paliw, stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości ujętej w traktacie WE (zob. Wyrok TS z 11.03.2010 r., C-384/08, ATTANASIO GROUP SRL v. COMUNE Dl CARBOGNANO, ZOTSiS 2010, nr 3A, poz. 1-2055 oraz D. Sześciło; Glosa do wyroku TS z dnia 11 marca 2010 r., C-384/08, ST 2010, nr 11, s. 73-76.). GINB skonkludował, że ustalenia sądu karnego nie mogą być automatycznie potraktowane jako podstawa do stwierdzenia nieważności badanej w niniejszym postępowaniu decyzji organu stopnia podstawowego z 18 czerwca 2003 r. 3. Pismem z 14 maja 2025 r. A. L. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB. Zarzucił jej wydanie z naruszeniem:: 1) art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), polegające na rażącym naruszeniu ww. przepisu i zignorowaniu bezwzględnej dyspozycji nakazującej związanie organów państwowych (tj. GINB) prawomocnością orzeczenia a w przedmiotowej sprawie tj. WSA z 11 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1402/20, w treści uzasadniania to którego wyroku WSA w sposób kategoryczny podkreślił, iż "doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji nr [...]" 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie wiążącej dyrektywy, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu (zostały wyrażone w wyroku WSA z 11 lutego 2021 r. oraz wyroku NSA z 21 lutego 2024 r.) wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia 3) art. 11 p.p.s.a. poprzez ponowne faktyczne uznanie przez organ, iż adresatem ww. przepisu nie jest pośrednio organ administracji publicznej co skutkowało ponownymi błędnymi ustaleniami organu, które nie korespondują z zasadą związania ustalenia prawomocnego wyroku skazującego co wyraźnie podkreślił WSA w uzasadnieniu wyroku z lutego 2021 r. (str.28) 4) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie na czym według organu odwoławczego konkretnie polega brak rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r. a konkretnie niewykazaniu w uzasadnieniu decyzji tzw. "braku oczywistego naruszenia prawa", "charakteru przepisu, który został naruszony" oraz "racji ekonomicznych lub gospodarczych" uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji. 5) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające nie niewyczerpującym rozpatrzeniu bardzo szerokiego materiału dowodowego w sprawie oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w braku odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do szeregu dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, których obiektywna ocena w sposób jednoznaczny uzasadnia, iż przy wydawaniu decyzji wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r. doszło do "rażącego naruszenia prawa" między innymi ze względu na jej wydanie niezgodnie z warunkami technicznymi jak i po utracie ważności decyzji o warunkach zabudowy, co zostało potwierdzone przez Ministra Infrastruktury dnia 9 czerwca 2005 r. 6) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania skarżącego jako uczestnika postępowania administracyjnego do władzy publicznej przejawiające się w pominięciu przez GINB wiążących sądowych wytycznych w zakresie ustalenia, iż decyzja z 18 czerwca 2003 r. została wydana w wyniku przestępstwa i przyjęcie przez Organ Odwoławczy własnych ustaleń w zakresie oceny dowodów 7) art. 8 k.p.a. w z zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania skarżącego jako uczestnika postępowania administracyjnego do władzy publicznej przejawiającej się we wprowadzaniu w błąd strony postępowania administracyjnego co do faktu, iż wyrok WSA z dnia 11 lutego 2021 roku sygn. akt VII SA/Wa 1402/20 został wydany w odmiennym od obowiązującego obecnie stanu prawnego polegającym na rzekomym zlikwidowaniu minimalnych odległości pomiędzy zjazdami sąsiadujących stacji paliw* co jest nieprawdziwą okolicznością biorąc pod uwagę fakt, iż zmiany w rozporządzeniu dotyczą od 2022 roku jedynie dróg krajowych a nie dróg ekspresowych, na której to drodze ekspresowej powstał obiekt w wyniku przestępstwa należący do Spółki T. 8) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania decyzji, zupełnego braku chronologicznego odniesienia się do procesu inwestycyjnego z wniosku inwestorów, który nie mógł zakończyć się wydaniem decyzji przez Wójta Gminy T. nr [...] ze względu między innymi na brak decyzji o warunkach zabudowy na obiekt należący do spółki T. bez stacji paliw, wydania decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. bez wniosku inwestorów, bez projektu technicznego, bez decyzji o warunkach zabudowy (udowodniono powyższe okoliczności w prawomocnym skazującym wyroku karnym) zaś decyzja o warunkach zabudowy dla stacji paliw wygasła [...].12.2000 r. 9) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności z 18 czerwca 2003 r. a dalej lakonicznym uzasadnieniu, iż odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wynika z tego, iż "w przedmiotowej sprawie nie zaistniało takie naruszenie prawa, które miałoby cechy rażącego (...)" co pozostaje w sprzeczności z treścią wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] grudnia 2011 roku sygn. akt [...], wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 roku za sygn. akt II OSK 1105/16 a także nowym wyrokiem, którym nie dysponował jeszcze Wojewoda [...] wydając decyzję w dniu [...] listopada 2024 r., a mianowicie prawomocnym Wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] sygn. akt [...] oddalającym apelację Gminy T. od wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] czerwca 2022 roku sygn. akt [...], na mocy którego to wyroku Gmina T. została zobowiązana do zapłaty na rzecz A. Sp. z o.o. kwoty 7.757.716 zł (siedem milionów siedemset pięćdziesiąt siedem tysięcy siedemset szesnaście złotych) wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 16 sierpnia 2019 roku oraz kosztami procesu na rzecz Spółki A. w wysokości 100.808,16 złotych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego. 4. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4.1. Stanowisko organu odwoławczego podzielili uczestnicy postępowania (inwestorzy), którzy również wnieśli o oddalenie skargi. 5. Na rozprawie 25 listopada 2025 r. Sąd – uwzględniając wniosek skarżącego – postanowił przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów dołączonych do skargi (wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...].11.2024 r. sygn. akt [...]) oraz do pisma procesowego skarżącego z 3 listopada 2025 r. (postanowienie Sądu Najwyższego z 29.09.2025 r. sygn. akt I CSK 1937/25). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Sąd wziął również pod uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek wyroku WSA w Warszawie z 11 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1402/20 oraz wyroku NSA z 21 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1329/21. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 1.06.2022 r., III OSK 5044/21, LEX nr 3363091). W związku z tym, zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2191/15, z 7 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2204/158 oraz z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 887/17 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 5.2. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniało uwzględnienie skargi. 6. W toku ponownego rozpoznania sprawy, orzekające w sprawie organy miały w szczególności dokonać ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem treści wyroku Sądu Okręgowego w P. z [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] – mając na względzie wszystkie trzy przesłanki nieważności: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Organy miały również uwzględnić dyspozycję art. 37b ustawy Prawo budowlane oraz przepisy przejściowe odnoszące się do ww. normy. Przy ocenie zaś przesłanek nieważności miały odnieść się także do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 11 marca 2010 r. wydanego w sprawie C-384/08. 6.1. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjmując, że sporne pozwolenie na budowę z [...] czerwca 2003 r. nr [...] zostało wydane bez rażącego naruszenia prawa. Sąd przypomina, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" stanowi tzw. klauzulę generalną, należąc do kategorii pojęć nieoznaczonych, wymagających zindywidualizowania i odniesienia się do każdego przypadku odrębnie. Rozważanie, czy ziściła się ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, wymaga roztrząsania konfliktu dwóch zasad – zasady stabilności decyzji ostatecznej oraz zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane ściśle. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z: 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86, 22 października 2018 r., I OSK 1279/18). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności w ich wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 30 października 1998 r., I SA 409/98). W orzecznictwie ugruntowany jest zatem pogląd, że jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2017 r., I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., II OSK 336/16). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. Nie występuje zatem wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, a więc błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 23 października 2015 r., I OSK 127/14). 6.2. W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości – potwierdzają to ustalenia organów obu instancji, jak również stanowisko skarżących i uczestników postępowania – że Wójt Gminy T. udzielił pozwolenia na budowę inwestycji, której charakterystyka nie odpowiadała zakresowi inwestycji wskazanemu we wniosku inwestorów. Zarówno z istotnego w sprawie wyroku skazującego, jak i z pozostałych dowodów wynikających z akt postępowania administracyjnego wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonał samowolnego (tj. bez inicjatywy inwestora) zmiany zakresu inwestycji, nie obejmując swoim rozstrzygnięciem takiej inwestycji, co do której o zgodę budowlaną ubiegali się inwestorzy. Wójt nie tylko samowolnie ograniczył zakres tej inwestycji, ale również dokonał jej "etapowania" z urzędu, tj. bez odpowiedniego wniosku inwestora. Tymczasem z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego (brzmienie z daty wydania spornego pozwolenia na budowę), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tym przedmiocie. Zatem zakres i przedmiot postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest ukształtowany przez wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, który inicjował i ukierunkował dalsze postępowanie administracyjne, tworząc jednocześnie granice sprawy administracyjnej, podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W świetle art. 33 ust. 1 zdanie drugie ustawy – Prawo budowlane wynika natomiast, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wniosek inwestora jest niezbędną przesłanką wydania pozwolenia na budowę części całego zamierzenia budowlanego. 6.3. W realiach niniejszej sprawy, organ odwoławczy wadliwie przyjął, że naruszenie ww. przepisów nie ma charakteru kwalifikowanego. Zdaniem Sądu, wspomniane naruszenie spełnia tzw. test "rażącego" naruszenia prawa, który – jak już wcześniej wyłożono – wymaga uwzględnienia oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych – skutków, które wywołuje decyzja. Najmniejszych wątpliwości Sądu nie budzi oczywistość naruszenia prawa i to nie tylko dlatego, że jest potwierdzona prawomocnym wyrokiem skazującym, który z mocy art. 11 p.p.s.a. wiąże sąd administracyjny. Wydając sporne pozwolenie na budowę, orzekający organ naruszył podstawowe przepisy regulujące reglamentację robót budowlanych, wydając sporną decyzję "niezależnie" od treści wniosku o pozwolenie na budowę, jak również "etapując" zamierzenie inwestycyjne bez wymaganego w tym zakresie wniosku inwestorów. Jest to zatem uchybienie, które było widoczne na "pierwszy rzut oka", a jego ustalenie nie wymagało zaawansowanych działań dowodowych. Również charakter naruszonych art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przemawia za uznaniem, że ich naruszenie było rażące. Wspomniane przepisy są klarowne, a ich stosowanie i interpretacja nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa. 6.4. W sprawie jednak kluczowe były skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc wspomniane naruszenie niemożliwym do zaakceptowania w państwie prawa. Oto bowiem sporna decyzja została wydana w wyniku przestępczej działalności funkcjonariuszy Gminy, której penalny aspekt nie może zostać przemilczany. Jak wynika z całokształtu okoliczności sprawy, zmiana zakresu pozwolenia na budowę została dokonana wyłącznie po to, aby organ mógł udzielić pozwolenia na budowę obejmującego w zasadzie wszystkie elementy zamierzenia inwestycyjnego z wyłączeniem stacji paliw. Jak wynika z wyroku skazującego, wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw było w okolicznościach tej sprawy niedopuszczalne z uwagi na brak odstępstwa od § 111 ust. 2 oraz § 123 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Zatem sporne pozwolenie na budowę zostało wydane w celu obejścia braku odstępstwa – po to i tylko po to, aby następnie w odrębnym postępowaniu dokonać zmiany tego pozwolenia na budowę przez "dodanie" zgody na budowę stacji paliw. Nie sposób podzielić stanowiska GINB, że takie okoliczności wydania pozwolenia na budowę mogłyby zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Stanowiłoby to w istocie akceptację przestępczej działalności organu, który – z powodów nieznanych Sądowi i nieistotnych dla rozpoznania tej sprawy – "za wszelką cenę" chciał załatwić pozytywnie wniosek inwestorów. Dodatkowo, stwierdzone naruszenie ma istotne skutki finansowe, albowiem inwestycja użytkowana w następstwie wydania spornego pozwolenia na budowę rodzi odpowiedzialność finansową Gminy T., stwierdzoną wyrokiem załączonym do skargi. 6.5. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja GINB została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę), mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Związany oceną prawną sformułowaną w niniejszym wyroku GINB, ponownie rozpozna zatem odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2024 r. nr [...] i zastosuje przy tym wykładnię prawa uznaną przez Sąd za prawidłową. 7. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stanął na następującym stanowisku. 7.1. W sprawie nie doszło do bezpośredniego naruszenia art. 170 i art. 153 ani art. 11 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi, w wyroku z 11 lutego 2021 r. Sąd nie stwierdził, że "doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji nr [...]", a zacytowany fragment uzasadnienia był streszczeniem treści zarzutów skargi, nie zaś poglądem orzekającego wówczas Sądu. GINB dokonał również oceny sprawy z uwzględnieniem wspomnianego wyroku skazującego, a zatem formalnie spełnił wymogi z art. 153 p.p.s.a. Nie zaprzeczył również mocy dowodowej wyroku skazującego, wobec czego nie naruszył art. 11 p.p.s.a. Sam zaś fakt, że GINB uznał iż stwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego Sąd zakwalifikował jako naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zaś przepisów p.p.s.a. 7.2. W sprawie nie budzi również wątpliwości Sądu, że znacznego upływu czasu od doręczenia spornej decyzji Wójta stronom, w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 37b ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art 158 § 2 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. W takiej sytuacji, organ ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Innymi słowy, upływ czasu uniemożliwia wydanie przez organy rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności spornej decyzji z [...] czerwca 2003 r. nr [...]. 7.3. Pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. stanowią w zasadzie parafrazę stwierdzonego przez Sąd naruszenia, jednak "od strony procesowej". Poza tym, kwestia wydania spornej decyzji "niezgodnie z warunkami technicznymi jak i po utracie ważności decyzji o warunkach zabudowy" była już nieaktualna, albowiem w wydanych w sprawie wyrokach WSA i NSA nie stwierdzono, aby ponownie rozpoznając sprawę organy miały dokonać ponownej oceny stanu faktycznego i prawnego w tym zakresie. Ten wątek został już zamknięty na poprzednim etapie sprawy i nie ma podstaw aby ponownie do niego wracać – tym bardziej, że Sąd dostrzegł rażące naruszenie prawa przy wydaniu spornego pozwolenia na budowę w innym miejscu. Z tego samego powodu na aktualności stracił zarzut dotyczący istnienia lub nieistnienia przepisów określających minimalny odstęp między stacjami paliw. Nie w tym bowiem tkwi rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie. 8. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.