VII SA/Wa 1494/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. C. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku D. C. B. oraz wniosków M. J. B. i E. i J. P. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie pomostu drewnianego wybudowanego niezgodnie z obowiązującym prawem na jeziorze [...] (działka nr geod. [...]) na wprost działki [...] w obrębie wsi A. gm. [...], odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest przesłanki zawieszenia postępowania wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie postępowania toczącego się w przedmiocie zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. B.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego "przez inny organ lub sąd", a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez organ do którego skierowano wniosek o zawieszenie postępowania musi istnieć ścisła zależność, polegająca na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W niniejszej sprawie taka zależność nie występuje. Skargę na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł D. B., wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 793/13 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6. poz. 18) na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją powyższy przepis brzmiał - na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Dalej Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyroku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12, z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12), w którym sąd ten wskazuje, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (w sprawie odmowy podjęcia postępowania). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem w sprawie odmowy podjęcia postępowania, przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień w sprawie zawieszenia postępowania dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postanowień. Z tych względów Sąd wskazał, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postępowania przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Dalej Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania, w oparciu o art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Po zwrocie akt do organu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak[...] na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., biorąc pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 793/13, stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez D. C. B. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2012 r., znak: [...]. Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie złożył D. C. B.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) nieważność postanowienia wobec wydania go z naruszeniem przepisów o właściwości - przedmiotowe postępowanie [...] jest prowadzone wobec pomostu drewnianego, a pomost nie jest obiektem wymienionym w art. 82 ust 3 w zw. z art. 83 ust 3 ustawy Prawo Budowlane, co uzasadnia właściwość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu I instancji, tym samym postępowanie w sprawie jest prowadzone przez organ niewłaściwy a przedmiotowe postanowienia I i II instancji są wydawane w sprawie przez organy niewłaściwe, co jednoznacznie potwierdza orzecznictwo sądowe - wyrok NSA z dnia 30.11.2005 r. sygn. akt OSK 1604/04 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.08.2004 r. sygn. akt IVSA 579/03, co przyznaje również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydawanych przez siebie wyjaśnieniach przepisów prawa budowlanego dokonanych w Urzędzie - (wyjaśnienie z dnia 20 czerwca 2011 r w sprawie organu właściwego w stosunku do pomostów - art. 82 ust. 3 pkt. 2 Prawo Budowlane, publikacja strona internetowa Urzędu), 2) rażące naruszenie prawa - art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy K.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznania ponownego sprawy do wydania rozstrzygnięcia o niedopuszczalności zażalenia i nierozpoznanie zarzutu nieważności postanowienia organu I instancji podczas gdy organ II instancji jest zobowiązany do przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rozpatrzyć merytorycznie zarzut nieważności, a w okoliczności jego potwierdzenia organ II instancji jest zobowiązany do uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania organu I Instancji - art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy K.p.a., 3) rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 19 ustawy K.p.a. dotyczącego przestrzegania z urzędu przez organ II instancji właściwości rzeczowej i miejscowej, a mianowicie w okoliczności dokonania uprzednio wykładni prawa (wyjaśnienie GINB z dnia 20 czerwca 2011 r. w sprawie organu właściwego w stosunku do pomostów - art. 82 ust. 3 pkt. 2 Prawo Budowlane, publikacja strona internetowa Urzędu), w którym to organ II instancji wskazuje na właściwość starosty jako organu I instancji w sprawach pomostów, następnie organ ten bez uzasadnienia prawnego odstępuje od własnej wykładni prawa i wydaje rozstrzygnięcie odwoławcze z pominięciem obowiązkowego rozpoznania i przestrzegania właściwości organów administracyjnych w sprawie administracyjnej, 4) rażące naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem art. 124 ustawy K.p.a. bez wskazania właściwej podstawy prawnej, ograniczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego do kwestii dopuszczalności zażalenia i pozostawienie bez rozpoznania kwestii niewłaściwości organu I i II instancji w sprawie i pozostawienie bez rozpoznania zarzutu nieważności postępowania, co oznacza, iż postanowienie z dnia [...] maja 2014r [...] nie zawiera powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uzasadnienia prawnego i faktycznego. Wniósł o uwzględnienie skargi oraz o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie wbrew zarzutom skargi odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sprawa zakończona wydaniem kontrolowanego postanowienia była już przedmiotem analizy Sądu. Przypomnieć należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku D. C. B. oraz M. J. B., E. i J. P. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie pomostu drewnianego wybudowanego niezgodnie z obowiązującym prawem na jeziorze [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 793/13, uchylił postanowienie organu II instancji. Ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło więc w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu wydanego w cytowanym wyżej wyroku. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się też, że ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 i B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie organ administracji oraz Sąd były związane wykładnią wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wyżej przesłanki, umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w cytowanym wyroku. W tych okolicznościach rzeczą Sądu ponownie rozpoznającego sprawę jest kontrola ponownego rozstrzygnięcia organu, ale pod kątem zastosowania się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę. Tym samym kontrola prawidłowości zaskarżonego postanowienia wynika z oceny realizacji zaleceń zawartych w uzasadnieniu omawianego wyroku. W odniesieniu do powyższego podkreślić należy, iż nie może być wątpliwości, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie służy natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stosując się do ww. wykładni organ zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie, gdyż złożenie przedmiotowego zażalenia nie jest oparte na przepisach prawa. Należy również nadmienić, że Sąd w wyroku z dnia 30 grudnia 2013 r. wprost wskazał, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postępowania przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Sąd też wskazał, jaki przepis winien organ zastosować przy dalszym rozpoznaniu sprawy - art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Organ w pełni zastosował się do tej oceny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że stanowisko skarżącego pomija w całości treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r., co w świetle powołanych wyżej argumentów przesądza o nieskuteczności zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia wymienionych przepisów prawa są chybione. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.